Di cosa parliamo quando parliamo di riforme istituzionali. Un breviario per capire meglio

Il ministro alle Riforme Maria Elena Boschi (Pd).

Il ministro alle Riforme Maria Elena Boschi (Pd).

Ddl Boschi. Riforme istituzionali. Bicameralismo paritario. Senato non elettivo. Titolo V. ‘Letture’. Referendum. Maggioranze qualificate e non. Di cosa parliamo quando usiamo questi termini? E ‘a che punto è la notte’ delle riforme? Cerchiamo di capirlo in modo chiaro e, soprattutto, senza dare giudizi di merito che non ci competono, almeno non in questa sede.

Il titolo. Il ddl costituzionale che vuole riformare la Costituzione reca questo titolo, nel frontespizio: “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”.

I firmatari. Il ddl più comunemente citato e chiamato con l’abbreviazione ‘ddl di riforma del Senato e del Titolo V’ reca, come primo firmatario, il nome del ministro alle Riforme e ai Rapporti con il Parlamento, Maria Elena Boschi, e come secondo firmatario quello del premier, Matteo Renzi (non parlamentare).

I numeri e le date. Il ‘ddl Boschi’ – altro nome con cui viene normalmente citato – ha assunto il numero di ‘ddl 1429’ al Senato della Repubblica dove è stato presentato, per la prima volta, l’8 aprile 2014 in sede di I commissione (Affari costituzionali) e, dopo quattro mesi di dibattito, è stato votato (prima lettura) l’8 agosto 2014. Il ddl Boschi, trasmesso dal Senato alla Camera lo stesso 8 agosto 2014 e dove ha preso la numerazione di ddl 2613, ha iniziato il suo iter in I commissione (Affari costituzionali) l’11 settembre 2014, commissione che ha iniziato a lavorare in sede ‘referente’ dal 16 dicembre 2014. Il ddl è entrato in votazione finale tramite ‘seduta fiume’ (ininterrotta, senza pause) il 10 febbraio 2015, causa l’ostruzionismo in aula delle opposizioni, che hanno finito per disertare tutte le ultime votazioni. Il voto finale è atteso per la prima settimana di marzo del 2015, dopo circa cinque mesi di dibattito.

I relatori. I relatori del ddl Boschi sono stati, al Senato, la presidente, Anna Finocchiaro (Pd), che poi lo ha  in aula, e Roberto Calderoli (Lega), dimessosi quasi subito, quando il testo era ancora in commissione. Alla Camera i relatori sono Francesco Paolo Sisto (FI), presidente della I commissione, che si è dimesso quando il testo è approdato in aula il 10 febbraio dopo la rottura, da parte di Berlusconi, del patto del Nazareno, ed Emanuele Fiano (Pd), oggi rimasto l’unico relatore di maggioranza del ddl.

I voti in Parlamento (finora). Finora vi è stato un solo voto finale, sul ddl Boschi, quello effettuato dal Senato (I lettura), l’8 agosto 2014. Questi i risultati: 183 voti favorevoli (Pd-Fi-Ncd-Sc-Popolari-Gal-Autonomie-Psi), zero voti contrari, quattro astenuti, 14 assenti in missione, 118 assenti per protesta politica (M5S-Lega-Sel-ex M5S-parte di FI-parte del Pd). Tra i quattro astenuti si segnalano tre voti in difformità dal proprio gruppo: Amato e Tronti nel Pd, Cattaneo (senatore a vita) in Autonomie-Psi. I voti alla Camera stanno rispettando per ora quelli della maggioranza di governo (Pd-Sc-Popolari-Cd-Psi-altri) mentre le opposizioni sono uscite dall’aula. Per il voto definitivo della I lettura Camera bisognerà attendere marzo.

I precedenti storici. Negli ultimi trent’anni molti sono stati i tentativi di riformare la Costituzione, solo uno è andato a buon fine. Si iniziò con la ‘commissione Bozzi’ (di puro studio) nel 1983-’85, si proseguì con la ‘commissione Jotti-De Mita’ nel 1992-’93 che varò una riforma della II parte della Costituzione rimasta sulla carta, si finì con la ‘commissione D’Alema’ (detta ‘Bicamerale’) nel 1996-’97 che formulò una proposta di riforma sempre della II parte della Costituzione mai attuata tranne che per la parte relativa alle Regioni e agli Enti locali, trasfusa nella legge costituzionale n. 1/1999. Vi furono poi due riforme organiche varate di cui solo la prima entrò in funzione: la riforma del Titolo V della II parte della Costituzione (cd. ‘riforma Bassanini’) fu varata con legge costituzionale n. 3/2001, approvata a maggioranza assoluta delle due Camere e confermata da referendum popolare sempre nel 2001. Riguardante i poteri di Regioni, Province e Comuni cui venne dato rilievo costituzionale, modificando in particolare l’art. 114 Costituzione, ha introdotto per la prima volta in Costituzione il tema del ‘federalismo’. Al contrario, la proposta di riforma della II parte della Costituzione presentata dal governo Berlusconi nel 2003, pur discussa e approvata a maggioranza assoluta dalle due Camere nel 2006, venne bocciata dal referendum confermativo del giugno 2006 e non entrò mai in vigore.

Il 138. Come si cambia la Costituzione. L’unico procedimento possibile per modificare la Costituzione è seguire le procedute previste esplicitamente dall’art. 138 della Carta costituzionale, oltre che dai Regolamenti parlamentari (art. 97/100 Reg. Camera e artt. 121/124 Senato) e dalla legge istitutiva dei referendum (352/1970), “nessuna delle quali è stata sin qui violata”, sottolinea il costituzionalista Stefano Ceccanti. La procedura obbligata da seguire la riassume proprio il prof. Ceccanti:
1) il Parlamento deve votare un testo identico per quattro volte. Il che comporta, però, che le letture, di fatto, diventino assai più di quattro perché il ‘primo giro’ (prima-seconda lettura) va avanti finché non si giunge a un testo identico finale. Sino ad allora si va avanti con la cd. ‘navetta’ tra una Camera e l’altra, ma ogni volta limitando il voto della Camera successiva solo alle parti cambiate. Dal punto di vista tecnico si parla di ‘prima’ e ‘seconda’ lettura, anche se, concretamente, le letture sono molte di più. Es. Oggi siamo alla prima lettura della Camera, che però ha modificato in parte il testo del Senato (I lettura), il quale rivoterà (II lettura del Senato) sulle parti modificate che gli giungono e rimanderà il testo alla Camera per un voto finale conforme (II lettura della Camera). E avanti così fino a che non si troverà uniformità di voto su un testo cidentico. Naturalmente, questo moltiplica in modo esponenziale, sia pure solo teoricamente, il numero delle letture necessarie.
2) Nel primo giro delle prime due letture non è previsto nessun quorum rafforzato. Si vota, cioè, a maggioranza semplice, come per una legge ordinaria. Maggioranza qualificate non sono richieste.
3) nelle ultime due letture (III e IV lettura), quelle definitive, che arrivano dopo tre mesi ‘di riflessione’ o di pausa imposti all’opera di revisione delle Camere dalla Costituzione medesima, il voto delle due Camere è sul testo nel suo complesso (cd. ‘copia conforme’): si tratta cioè di dire ‘Sì’ o ‘No’ al testo finale, senza emendamenti. Se si forma una maggioranza di due terzi dei componenti in ognuna delle due assemblee, il testo è approvato in via definitiva, senza possibilità di adire a referendum. La maggioranza assoluta dei componenti di ognuna delle due Camere (316 deputati, 161 senatori) è in ogni caso indispensabile per poter varare la riforma.
4) In caso di approvazione, sia pure a maggioranza assoluta, ma senza la maggioranza dei 2/3, il referendum istituzionale sul testo può essere richiesto da: un quinto dei deputati, un quinto dei senatori, cinquecentomila elettori o cinque consigli regionali. Per essere valido il referendum deve essere approvato dalla maggioranza dei voti validi nella consultazione, ma non prevede un quorum di votanti. Quindi il referendum si può richiedere sia da parte di chi si oppone sia da parte chi è favorevole alla riforma istituzionale. Nel 2001 e nel 2006 venne chiesto, infatti, per entrambe le motivazioni.
5) La maggioranza assoluta dei componenti le due assemblee è in ogni caso richiesta, nelle ultime due letture, quelle definitive, sul ddl di riforma istituzionale altrimenti il testo finale della riforma non è approvato né può essere sottoposto a successivo referendum.

La ‘ciccia’ o sostanza. Il ddl costituzionale o ‘ddl Boschi’, voluto in modo particolare dal premier Renzi, ma anche dall’ex capo dello Stato, Giorgio Napolitano, che rilanciò il tema delle riforme istituzionali nel discorso di insediamento del suo secondo mandato (22 aprile 2013), nelle sue vie generali dispone: il superamento del bicameralismo ‘perfetto’ a favore dell’introduzione di un bicameralismo ‘differenziato’ (il Parlamento continua ad articolarsi in Camera dei deputati e Senato della Repubblica ma con composizione diversa e funzioni in gran parte differenti); la riforma del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni; la revisione del procedimento legislativo, inclusa l’introduzione del cd. “voto a data certa”; l’introduzione dello ‘statuto delle opposizioni’; la facoltà di ricorso preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali di Camera e Senato; alcune modifiche alla disciplina dei referendum; tempi certi per l’esame delle proposte di legge di iniziativa popolare, per la presentazione delle quali viene elevato il numero di firme necessarie; la costituzionalizzazione dei limiti sostanziali alla decretazione d’urgenza; la riforma del sistema di elezione del Presidente della Repubblica; la soppressione costituzionale delle Province; l’abrogazione del Cnel.

Le principali novità. La riforma del Senato e del Titolo V o ‘ddl Boschi’ è sostanzialmente quella uscita dal Senato, anche se con alcune significative modifiche adottate alla Camera, dove però sono ancora in corso le votazioni. Le modfiche vengono comunque qui registrate in attesa del voto finale della Camera.

1) Il nuovo Senato. L’art. 2 della riforma prevede un Senato non eletto più direttamente, a suffragio universale, ma elettivo di secondo grado da parte dei consigli regionali delle 20 regioni italiane che lo rinnovano in coincidenza con la scadenza dei loro organi territoriali. Ridotto nel numero dai 315 attuali a 100 senatori, sarà composto da: 74 consiglieri regionali, 21 sindaci, 5 senatori a vita di nomina del presidente della Repubblica, cui si aggiungono gli ex Capi dello Stato, gli unici, questi ultimi, a restare in carica per 7 e non 5 anni. Resta l’immunità parlamentare, scompaiono le indennità (circa 14 mila euro mensili) assorbite ed erogate dai consigli regionali per un risparmio di circa 50 milioni di euro l’anno. Qui, nessuna modifica.

2) Addio al bicameralismo perfetto. Con il ddl Boschi la Camera (630 deputati) diventa l’unica Camera ‘politica’ che da e toglie la fiducia al governo mentre il Senato, che perde il potere della fiducia, partecipa solo in parte al processo legislativo. Diventeranno due le corsie del processo legislativo: quella ‘bicamerale’ o ‘paritaria’ e quella ordinaria. La prima riguarderà le leggi costituzionali; i provvedimenti che incidono sugli enti locali e il loro funzionamento; i referendum; le ratifiche dei trattati internazionali; il potere di istituire commissioni d’inchiesta ma solo sulle autonomie territoriali.

3) I poteri del Senato. Al Senato viene sostanzialmente attribuita la funzione di rappresentanza degli enti territoriali e di raccordo tra lo Stato, tali Enti e l’Unione europea; esprimere pareri sulle nomine governative; effettuare attività conoscitive, formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera. Il procedimento legislativo ordinario vedrà la sola Camera esaminare e approvare una legge mentre il Senato si limiterà a ‘concorrere’ alla funzione legislativa con proposte di modifica delle leggi votate dalla Camera che avrà, però, sempre l’ultima parola e aa maggioranza semplice. Per le proposte di modifica a leggi della Camera, il Senato dovrà adottare decisioni entro trenta giorni dall’arrivo di una legge e su richiesta di almeno un terzo dei suoi componenti. Solo nel caso in cui il governo o la Camera eserciti la clausola di supremazia su materie riservate alle Regioni e in cui il Senato si opponga ad essa, la Camera dovrà deliberare a maggioranza assoluta per invalidarne il parere. Infine, sempre e solo a maggioranza assoluta, il Senato potrà richiedere alla Camera di procedere a un particolare progetto di legge. I senatori mantengono il potere di iniziativa legislativa, ma l’iter di tutte le leggi inizia dalla Camera, tranne i ddl di approvazione paritaria.

4) I poteri della Camera. Oltre ai poteri già menzionati, alla Camera è attribuita la competenza ad assumere la deliberazione dello stato di guerra e ad adottare la legge che concede l’amnistia e l’indulto, con deliberazione assunta con maggioranza qualificata. La Camera, inoltre autorizza la ratifica dei trattati internazionali, ad eccezione di quelli relativi all’appartenenza dell’Italia all’UE, che rientrano tra i casi di approvazione paritaria con il Senato. Alla sola Camera spetta altresì il potere di autorizzare la sottoposizione alla giurisdizione ordinaria del Presidente del Consiglio e dei Ministri per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni. Cancellato dalla Camera il cd. Voto ‘a data certa’ (voto bloccato senza possibilità di emendamenti su provvedimenti del governo ritenuti ‘urgenti’), altre disposizioni concernono la decretazione d’urgenza ed il relativo procedimento di conversione. In particolare, la riforma introduce in Costituzione alcuni limiti rispetto all’uso e all’abuso di decreti-legge.

5) L’elezione del Capo dello Stato. Cambiano, e parecchio, le regole per eleggere il presidente della Repubblica. I nuovi ‘grandi elettori’ (630 deputati e 100 senatori) avranno davanti a loro nuove e diverse soglie: il quorum si abbasserà non più come oggi dai 2/3 dei primi tre scrutini alla maggioranza assoluta dal IV in poi, ma dai 2/3 ai 3/5 degli aventi diritto dal IV scrutinio in poi e dei 3/5 dei votanti dal VII scrutinio in poi (questa modifica è stata introdotta alla Camera). Inoltre, in caso di impedimento del Capo dello Stato le sue funzioni vengono assunte dal presidente della Camera e non più del Senato. Il Parlamento in seduta comune continuerà ad eleggere anche i cinque giudici della Corte costituzionale di nomina parlamentare.

6) I referendum. La riforma introduce un doppio binario. Accanto alla normativa attuale (500 mila firma da raccogliere necessarie per poterlo tenere e 50,1% degli aventi diritto del corpo elettorale perché sia valido), il referendum trova un altra via: 800 mila firme necessarie ma quorum più basso (50,1% dei votanti alle ultime elezioni politiche) per essere valido. Modifica introdotta a Camera.

7) La legge elettorale. Viene inserito per la prima volta in Costituzione il controllo preventivo di costituzionalità delle leggi elettorali (che restano leggi ordinarie). Il test potrà essere chiesto da un quarto dei deputati nell’imediatezza dell’approvazione della nuova legge. Inoltre, novità introdotta alla Camera con l’emendamento De Giorgis (minoranza Pd), estende il controllo di costituzionalità non solo alle leggi future ma anche alle vigenti purché richiesto entro 10 giorni dall’approvazione della riforma. Ecco perché anche l’Italicum, una volta varato, rientrerà nel controllo preventivo della Consulta.

8) Il Titolo V. Soppresse le Province come ente della Repubblica, viene profondamente rivisto il riparto di competenza legislativa e regolamentare tra Stato e regioni. Viene, in particolare, soppressa la competenza concorrente con una redistribuzione delle materie tra competenza esclusiva statale e competenza regionale. Tra le materie attribuite alla sola competenza statale figurano: concorrenza; finanza pubblica e sistema tributario; disciplina giuridica del lavoro pubblico; tutela della salute; sicurezza alimentare; tutela e sicurezza del lavoro, politiche del lavoro; ordinamento scolastico, istruzione universitaria e programmazione della ricerca scientifica e tecnologica. Inoltre, è introdotta la cd. “clausola di supremazia” in base a cui la legge statale, su proposta del Governo, può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva, quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale.

Nb. Questo articolo è stato pubblicato sul blog ‘I giardinetti di Montecitorio’ nella sezione blogger di Quotidiano.net (http://www.quotidiano.net)

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