Riforme ‘for dummies’. Domande (e risposte) sul ddl Boschi: iter, tappe, tempi…

L'aula di Montecitorio vista dall'internoLe riforme istituzionali sono a buon punto, se non a un vero punto di svolta. Tra il voto di lunedì scorso, 11 gennaio, della Camera (il primo ‘sì’ definitivo, cioè la prima ‘vera’ prima lettura) e quello del 18-19 gennaio al Senato (il secondo ‘sì’ definitivo del Senato, cioè la seconda ‘vera’ seconda lettura – TRA POCO SPIEGHEREMO TALI OSSIMORI…), mancherà un solo passaggio (la seconda ‘vera’ seconda lettura della Camera, l’11 aprile) per dichiarare concluso il percorso delle riforme, noto anche come ‘ddl Boschi’, dal nome del ministro proponente, Maria Elena Boschi, ministro alle Riforme nel I governo Renzi. Dopo, non resterà che attendere l’esito del referendum confermativo, previsto a ottobre. Ma restano, sul tappeto, nodi, dubbi, criticità e soprattutto domande, su queste riforme. Cerchiamo, nel modo più semplice e comprensibile possibile, di spiegarne i principali. Ricordando, prima, due cose. La prima sono i tempi:  mancano solo due passaggi veri (il 18 19 gennaio il voto del Senato, già giunto alla sua definitiva seconda lettura, quella finale, e l’11 aprile 2016 il voto della Camera, quando arriverà la sua definitiva seconda lettura). La seconda sono i contenuti: come sarà il nuovo Senato, un po’ perché leggibile dappertutto, un po’ per non appesantire il lettore, un po’ perché ce ne riserviamo in altra occasione, e come sarà modificata la II parte della Costituzione lo rimandiamo ad altra sede di analisi. Ps. In questa sede è evitato per scelta ogni giudizio di merito sul testo e i contenuti della riforma.

Cinque domande di base o ‘for dummies’. 

  1. Com’è la nostra Costituzione? “Rigida”.

Le costituzioni possono essere ‘rigide’ o ‘flessibili’. Quelle ‘flessibili‘ possono essere modificate attraverso la normale attività legislativa. Tali costituzioni sono tipiche dell’800 e generalmente erano concesse (ottriate) dal sovrano assoluto (come lo Statuto albertino del 1848). Quelle ‘rigide‘ sono modificabili solo attraverso un procedimento aggravato: richiede cioè una maggioranza più ampia rispetto al procedimento ordinario. Vi è, di solito, anche un organo chiamato a sindacare l’eventuale violazione della Costituzione da parte del legislatore ordinario ( la nostra Corte costituzionale). Tali costituzioni sono tipiche del’ 900 e sono garantite da meccanismi che impediscono che siano adottate leggi contrarie ai loro principi. Sono perlopiù costituzioni lunghe (quelle ‘flessibili’ erano brevi).

2. Come si modifica la Costituzione? Chiamando il ‘138’…

L’iter da seguire, in Italia, per poter effettuare ogni qualsivoglia revisione costituzionale (anche di un solo comma o articolo, figurarsi di parti intere della Carta costituzionali, detti ‘Titoli’: per dire, il Titolo V è quello sul federalismo) è disciplinato dall’art. 138 della Costituzione – Il disegno di legge costituzionale in questione deve, cioè, essere approvato da ciascun ramo del Parlamento con due distinte deliberazioni, tra le quali (prima lettura definitiva Camera – seconda lettura definitiva Camera, Prima Senato – Seconda Senato) devono intercorrere almeno tre mesi che il Costituente volle come pausa di riflessione. Una procedura di revisione costituzionale, quella prevista dall’art. 138 della Costituzione, che i padri Costituenti (cattolici, comunisti, socialisti, azionisti, liberali, etc.) vollero fosse proprio così, e cioè ‘rafforzato’ (due deliberazioni diverse per ognuna delle due Camere, la prima a maggioranza semplice, la seconda a maggioranza assoluta, possibilità di chiedere e indire un referendum confermativo sul testo della riforma medesima) perché timorosi di nuove derive fasciste, golpiste o comunque dittatoriali o reazionarie, anche se la procedura di revisione costituzionale allora (1948) messa in vigore si basava su un sistema elettorale proporzionale puro o semi-puro e non immaginava potesse a esso subentrare un sistema maggioritario o proporzionale con premio di maggioranza (Mattarellum il primo, Porcellum il secondo) o immaginare un maggioritario a doppio turno con soglia di sbarramento (Italicum) che falsa, a favore dei partiti o del partito che vincono/vince la contesa elettorale, la rappresentanza, per garantire governabilità, ma penalizzando fortemente le minoranze/opposizioni che sono sottorappresentate. 

3. Com’è il bicameralismo? ‘Perfetto’ o ‘paritario’.

Le differenze tra la prima e la seconda votazione ‘definitiva’ di ognuna delle due Camere si possono riassumere in tre, sostanzialmente. Ma prima va fatta una fondamentale premessa: fino a quando una Camera non ha approvato in modo identico all’altro il testo di una legge, ordinaria o costituzionale che sia, quel testo non si può intendere approvato. E’ il cd. principio del ‘bicameralismo perfetto‘: ogni legge (ordinaria o costituzionale) va approvata in modo identico da ognuna delle due Camere che continuano a votare, dando vita alla ‘navetta‘ tra una Camera e l’altra, fino a che non si ottiene un testo identico: viene pure detto principio della ‘doppia lettura conforme’. Di solito, per le leggi ordinarie, non è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea, basta la semplice.

I) Devono intercorrere tre mesi di pausa di riflessione, tra un voto e l’altro di ognuna delle due Camere dopo che ognuna di esse ha effettuato la sua prima, e definitiva, lettura, prima di poter effettuare, sempre in ognuna delle due Camere, la seconda definitiva lettura; ergo, il primo passaggio (prima lettura Camera – prima lettura Senato) è un passaggio in cui il testo si può cambiare, limare, modificare, sostituire, cambiare. Nel secondo passaggio (seconda lettura Camera – seconda lettura Senato) il testo è immodificabile. Morale: tre mesi di ‘pausa di riflessione’ servono a far maturare (in teoria…) nei parlamentari il senso del passaggio epocale, per una legge di rango costituzionale: riflettere, e solo dopo votare.

II) Mentre nell’ambito della ‘prima’ lettura di ognuna delle due Camere il testo può essere modificato ad libitum (cioè, volendo, all’infinito…), secondo il metodo della ‘navetta‘ tra le due Camere e in base al già citato meccanismo del ‘bicameralismo perfetto’, nell’ambito della ‘seconda’, definitiva, lettura, il testo in questione (in questo caso SOLO della legge costituzionale, NON anche delle leggi ordinarie) va votato e approvato (o bocciato, ovvio, in qual caso l’iter riparte da capo, cioè da zero) nel suo complesso, un prendere o lasciare che non permette più possibilità di modifiche né, tantomeno, di ‘navette’ parlamentari. Morale: quello che è stato votato nella prima lettura di ognuna delle due Camere (e magari oggetto di scambi tra o dentro i partiti) è passato, il resto resterà così com’è. 

III) A differenza della ‘prima’ lettura, dove è possibile e lecito approvare una riforma dell’intera Costituzione (articolo per articolo, parte per parte o interamente) a maggioranza semplice (basta, cioè, un voto in più della maggioranza sulla minoranza, senza quorum dei presenti in aula, eccezion fatta per il numero legale, come in ogni seduta ‘normale’) di ognuna delle due Camere, nella ‘seconda’ e definitiva lettura, il testo di riforma va votato e approvato a maggioranza assoluta dei membri di ognuna delle due Camere (vuol dire: 161 voti, quorum per il Senato, e 316 voti, quorum per la Camera). Morale: ove il testo non venga approvato a maggioranza assoluta, si intende respinto. 

4) Com’è la tempistica delle ‘navette’? Complicata. 

Traduzione (e tempistica) pratica (E QUI BISOGNA FARE ATTENZIONE): Il Senato ha votato per la prima volta il ddl Boschi l’8 agosto 2014 (primo step della prima lettura), la Camera ha votato il testo, ma lo ha modificato, per la prima volta, il 10 marzo 2015 (secondo step). E’ partita la ‘navetta’. Il Senato ha dovuto riprendere in mano il testo, cambiato dalla Camera, e lo ha ri-modificato il 13 ottobre 2015 (terzo step della prima lettura), la Camera lo ha ri-ri-modificato lo scorso 11 gennaio 2016 (quarto step), ma senza toccare nulla. Ergo: tra tre mesi (l’11 aprile 2016) la Camera potrà effettuare la sua vera ‘seconda’ lettura con un voto che, a maggioranza assoluta dei membri, sarà appunto un voto complessivo, senza possibilità di modificare più il testo. Invece, il Senato potrà entro pochi giorni, il 18-19 gennaio 2015, votare e licenziare in via definitiva la riforma, arrivando e votando, cioè, la sua ‘seconda’, definitiva, lettura perché né la Camera né, tantomeno, il Senato ha più modificato il testo. Testo che il Senato approverà, dunque, in via definitiva e finale, sempre che, ovviamente, voti sì a maggioranza assoluta (161). 

5) Com’è il referendum? ‘Confermativo’. 

In Italia conosciamo, di solito, il referendum ‘abrogativo’, che può essere richiesto da un tot di cittadini (500 mila), sulla base di un numero di firme vidimate in corte di Cassazione e di quesiti che poi devono avere il nulla osta di conformità dalla corte Costituzionale. Esiste, però, sia pure poco usato (mai nella Prima Repubblica, due volte già nella Seconda), anche il referendum confermativo che riguarda, appunto, le leggi di natura costituzionale.

I) Se una legge costituzionale, dopo aver seguito l’iter indicato in precedenza, viene votata e approvata con i due terzi dei componenti di ognuna delle due assemblee legislative e nessuno soggetto indicato in Costituzione chiede il referendum, la legge passa all’esame del Capo dello Stato per la promulgazione e la relativa pubblicazione in Gazzetta ufficiale. Il tutto avviene entro un mese dal voto finale dell’ultima delle due Camere: ciò vuol dire che, senza referendum, a partire dal 11 aprile 2016 entro  l’11 maggio sarebbe approvata.

II) Se invece la deliberazione finale, nella seconda votazione di ciascuna delle Camere, non avviene a maggioranza di due terzi dei suoi componenti, ma a semplice maggioranza assoluta (maggioranza comunque indispensabile perché la legge abbia validità) può essere richiesto un referendum confermativo da parte di alcuni soggetti specifici, istituzionali e non. Il referendum può essere richiesto e proposto da un quinto dei membri di almeno un quinto dei componenti di una delle due Camere, oppure da cinque consigli regionali oppure da 500 mila elettori o da tutti e tre. Morale: l’art. 138 della Costituzione prevede che le riforme costituzionali debbano essere approvate con un ampio consenso.

III) Quando l’iter della riforma istituzionale sarà completato definitivamente (ricordiamolo ancora una volta: l’11 aprile 2016 si terrà la seconda lettura-voto finale della Camera dei Deputati, mentre voto finale del Senato si terrà a breve, il 18 gennaio 2016, il che vuol dire che al Senato l’iter si è quasi del tutto completato, alla Camera lo sarà entro aprile), si scoprirà l’ormai non più tale novità: OLTRE ALLE OPPOSIZIONI, CUI E’ RICONOSCIUTO PER COSTITUZIONE TALE DIRITTO, ANCHE LA MAGGIORANZA – CON PROCEDURA DEL TUTTO INNOVATIVA E, IN PARTE, COSTITUZIONALMENTE ANOMALA – ADIRA’ LA VIA REFERENDARIA, tenendo comunque il quorum (anche se avesse i 2/3 dei voti, il che, peraltro, almeno al Senato è matematicamente impossibile) più basso del necessario, proprio per poter andare a referendum. Referendum che si terrà a ottobre del 2016 (forse il 2 ottobre) e che – va ricordato e sottolineato – non abbisogna di quorum (metà più uno dei votanti) come nel caso del referendum abrogativo, introdotto nel 1970, basterà, per decidere se vincerà il ‘sì’ (alla riforma) o il ‘no’ il 50% dei voti validi. Morale: non importa in quanti andranno a votare, ma chi voterà deciderà le sorti future della nostra Costituzione. A quel punto, entro un mese, il presidente della Repubblica promulgherà la riforma costituzionale e la legge sarà pubblicata in Gazzetta ufficiale. Per motivi ‘tecnici’, invece, dall’ultima approvazione della riforma (aprile 2016), il referendum non si potrà tenere prima del mese di ottobre. Entro novembre 2016, però, la legge di riforma istituzionale diventerà, se vinceranno i ‘sì’, legge della Repubblica. Cambiando, per la prima volta in maniera così sostanziale, la nostra Costituzione. 

Post scriptum. In ogni caso, nessuna legge costituzionale né riforma costituzionale può in alcun modo modificare la Costituzione nel suo “spirito” Accesissimi dibattiti sono ancora aperti sul significato da attribuire all’inciso “spirito della Costituzione”: è sufficiente affermare che per “spirito” si debba intendere la forma di stato repubblicana e il nucleo essenziale delle libertà fondamentali e dei diritti e doveri in essa espressamente previsti.

NB. Questo articolo è scritto in versione originale per il blog di Quotidiano.net (http://www.quotidiano.net/ettorecolombo