Mattarella, a colpi di citazioni di Einaudi, mette molti paletti al prossimo governo gialloverde su nomina del premier, lista dei ministri, rispetto della Costituzione

mattarella parla

Il Capo dello Stato parla alla fine delle consultazioni

Ettore Maria Colombo – ROMA

Se mai nascerà il governo gialloverde avrà davanti a sé un contrappeso istituzionale saldo, inflessibile e duraturo. Si chiama Sergio Mattarella e, di professione, fa il presidente della Repubblica. Il presidente ‘mite’ e ‘schivo’, non vuole certo diventare il ‘Cossiga’ della situazione e aprire una stagione di conflittualità permanente tra lui e il presidente del Consiglio che verrà (nel caso di Cossiga era Andreotti). Ma ormai è chiaro che, di fronte a un possibile governo che presenta rischi e dubbi, Mattarella ha deciso di ergersi a ‘Lord Protettore’ di una Repubblica la cui Costituzione e il cui ordinamento nessun governo, neanche quello frutto dei “due vincitori” delle elezioni del 4 marzo, possono violare. Per far capire a Di Maio e Salvini cosa devono aspettarsi, il Capo dello Stato ha scelto una ricorrenza particolare, i 70 anni dal giuramento del primo presidente della Repubblica, il liberale, già ministro del Bilancio di De Gasperi, Luigi Einaudi, e una cerimonia pubblica nel suo paese natale, Dogliani. In un discorso di 13 cartelle, infarcito di citazioni testuali delle riflessioni di Einaudi, è come se Mattarella lanciasse, a ogni passo, un uppercut in volto a Lega e M5S. Il primo gancio è sulla ‘fase’: “Quella italiana era una democrazia in bilico, ma uscì vincente dalla prova” perché “la divaricazione” tra maggioranza e opposizione non si tradusse mai in una democrazia dissociativa”.

Traduzione: se pensate di andare al governo calpestando i diritti dell’opposizione parlamentare vi sbagliate di grosso. Passa a criticare i rischi dell’“assemblearismo” che Einaudi temeva (“Il governo dell’assemblea è la tirannia della maggioranza”): vi si legge una critica velata alla scelta di Casaleggio di far votare online il programma di governo.
Poi Mattarella delinea i compiti del presidente della Repubblica con piccolo ‘ripasso’ di diritto costituzionale: “il presidente non è un notaio, la lezione di Einaudi è quella di una penetrante moral suasion nei rapporti con il governo”. L’inquilino del Colle non è “un notaio”, ma un “tutore”. E “pedante” per i suoi continui “consigli, previsioni, esortazioni”, come disse di sé stesso Einaudi, snocciola gli articoli della Costituzione che lo indicano: il 92 (nomina del premier e dei ministri, particolare su cui si sofferma, portando a sostegno una nota scritta di Einaudi); l’87 (autorizzazione dei disegni di legge in Parlamento); l’81 (rispetto dei vincoli di bilancio). E proprio qui casca l’asino.

L’intervista con cui ieri l’ideologo della Lega, Armando Siri, ha sostenuto che la flat tax si può coprire, il primo anno e i seguenti, “con un bel condono”, ha fatto alzare più di un sopracciglio, al Colle. La risposta è glaciale: Einaudi rinviò due leggi approvate dal Parlamento “perché comportavano aumenti di spesa senza copertura finanziaria, in violazione dell’art.81 della Costituzione” e, per inciso, superò da vincitore il contrasto con l’Esecutivo.Basta? No. Mattarella cita quando, dopo le elezioni politiche del 1953, Einaudi “non ritenne di avvalersi delle indicazioni della Dc” e nominò un suo esponente, Giuseppe Pella, a capo di un governo che fu un vero “governo del Presidente” (la formula usata era “governo d’affari”). Il messaggio, neppure troppo cifrato, vuol dire una cosa sola: non fatemi perdere la pazienza, fate le cose per bene, altrimenti passate la mano che lo faccio io un bel governo.

NB: Questo articolo è stato pubblicato il 13 maggio 2018 sul Quotidiano Nazionale. 

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Quasi sei anni di “non governo”. Le crisi di governo nell’Italia repubblicana (1946-2018). L’articolo di Luca Tentoni per “Mente politica”.

Premessa ai miei 25 lettori. L’articolo che pubblico qui di seguito è frutto del prezioso e certosino lavoro di Luca Tentoni, analista politico ed editorialista per la Gazzetta di Parma e per il Giornale di Brescia ed è stato pubblicato sul sito http://www.mentepolitica.it

 

palazzo Montecitorio, sede della Camera

Palazzo Montecitorio. Portone d’ingresso della Camera dei Deputati.

La durata delle crisi di governo. 

Dal primo luglio 1946 ad oggi, l’Italia ha avuto 65 crisi di governo, durate in media 33,23 giorni (contando anche quella in corso, con dati aggiornati all’8 aprile riprendendo uno studio pubblicato dall’autore di questo articolo prima nel 1989 sulla Voce Repubblicana e poi – con l’aggiunta di un testo di Guglielmo Negri – nel 1992, col titolo “L’instabilità governativa nell’Italia repubblicana”). In pratica, il Paese ha avuto un governo “in ordinaria amministrazione” per 2160 giorni (5 anni e 11 mesi: poco più di una legislatura, dunque). L’8,25% della nostra storia è trascorso fra consultazioni, incarichi esplorativi, elezioni anticipate, ricerca di nuovi assetti politici. I nostri governi hanno avuto una durata media di 402,75 giorni (dei quali 369,52 nella pienezza dei poteri), però la media non permette di distinguere fra Prima e Seconda Repubblica. In quest’ultima abbiamo avuto 14 governi contro i 51 della Prima, per complessivi 8723 giorni contro 17456 (durata media dei governi: 1946-1994, 342,27 giorni, 33,24 dei quali di crisi; 1994-2018, 623,07 giorni, 33,21 dei quali di ordinaria amministrazione). In parole povere, nella Seconda Repubblica abbiamo avuto governi molto più longevi (in media, 22 mesi e mezzo contro gli 11 mesi e 10 giorni della Prima Repubblica) ma crisi altrettanto lunghe. Non tutte le formule politiche degli ultimi ventiquattro anni, però, hanno avuto lo stesso “rendimento” sul piano della durata: il centrosinistra ha avuto Palazzo Chigi per il 50,18% dell’intero periodo (4377 giorni), ma i suoi governi (otto) sono durati in media 547,13 giorni (dei quali 20,5 di crisi), mentre il centrodestra vi è rimasto per il 38,17% (3330 giorni; media: 832,5 giorni, dei quali 11,5 di crisi) e i “tecnici” Dini e Monti per il restante 11,65% (1016 giorni; media: 508 giorni, ma ben 127,5 di ordinaria amministrazione).

La durata ‘media’ dei governi. 

Rispetto alla Prima repubblica, dunque, bisogna osservare che: 1) la durata media dei governi è diversa a seconda delle formule (più stabile quella di centrodestra, con 832,5 giorni medi contro i 342,27 del periodo 1946-’94; abbastanza stabili le altre – 547,13 il centrosinistra, 508 i tecnici); 2) la durata media delle crisi è identica (33,2 giorni), ma in realtà, nella Seconda Repubblica, solo in tre casi si è andati oltre il mese: con Monti (128 giorni), Dini (127), Prodi II (104). In tutto, 359 giorni di crisi per tre governi (media 119,7), contro i 106 degli altri undici (media 9,6), segno che nell’ultimo quarto di secolo gli intervalli fra un governo e il successivo sono stati ampi solo in momenti di transizione politica: il 1995, il 2008, il 2013 (non è escluso che nel 2018 anche la crisi del governo Gentiloni si protragga, anche se forse non per così tanto: per raggiungere il Prodi II dovremmo avere un nuovo Esecutivo il 7 luglio, cosa possibile solo in caso di nuove elezioni a fine giugno); 3) le formule di governo non durano più di cinque anni consecutivamente (nessuno ha mai avuto la maggioranza dei seggi in una o entrambe le Camere per due volte di fila: centrodestra 1994, centrosinistra 1996, centrodestra 2001, centrosinistra 2006, centrodestra 2008, centrosinistra 2013, più l’esito del 2018) ma, salva l’eccezione del secondo governo Prodi (2008), in sette casi su otto la crisi del centrosinistra è durata non oltre i 15 giorni e quella del centrodestra in tre su quattro (1994: 25 giorni, ma c’era la rottura con la Lega), mentre sono stati i tecnici a dover “traghettare nella crisi” il Paese: nel 1995 come nel 2013, andando dimissionari a gestire nuove elezioni. Se si considera che dal 1994 ad oggi le crisi ministeriali si sono protratte in tutto (all’8 aprile 2018) per 465 giorni e che quelle dei soli sette governi guidati da Giulio Andreotti fra il 1972 e il 1992 sono durate 454 giorni, si ha un’idea della differenza fra Prima e Seconda Repubblica. Il leader democristiano è stato di gran lunga il più grande “gestore di crisi” della nostra storia. Rimasto a Palazzo Chigi per 2669 giorni (7 anni e quasi 4 mesi) ha però curato “gli affari correnti e l’ordinaria amministrazione” per ben 15 mesi (in media, il 17% della durata complessiva dei suoi governi). Fu Andreotti a portare il Paese alle urne nel 1972, 1979, 1992: nella Prima Repubblica furono suoi i record di permanenza in carica durante la crisi: 126 giorni nel 1979, 121 nel 1972 (in quest’ultimo caso, fu sfiduciato dopo appena nove giorni dalla nascita del suo governo). Dini (127 giorni) e Monti (128) l’hanno battuto per un soffio.

Le crisi d governo ‘lunghe’. 

Le crisi lunghe corrispondono spesso a conclusioni anticipate delle legislature: nella Prima Repubblica si votò sette volte prima del termine nel 1972 (121 giorni di crisi), 1976 (90), 1979 (126), 1983 (91), 1987 (91), 1992 (65), 1994 (25), mentre durante la Seconda le interruzioni sono state solo due: 1996 (127) e 2008 (104). Ciò non toglie, però, che in fasi politiche molto delicate – di transizione o di attesa – ci sia stato bisogno di un lungo lavoro di ricucitura: nel 1970 (crisi del governo Rumor II), 1974 (Rumor V), 1978 (Andreotti III), 1979 (Andreotti IV), 1987 (Craxi II), 1989 (De Mita) e che si sia arrivati a sette o più settimane di “ordinaria amministrazione”. Come abbiamo scritto in un precedente articolo su Mentepolitica (“Fasi politiche e durata dei governi”, 15 ottobre 2016), i presidenti del Consiglio che si sono avvicendati nel corso della Prima Repubblica sono stati molto più numerosi che nella Seconda: 19 fra il 1946 e il 1994, 9 nella Seconda (una proporzione abbastanza in linea con la durata dei due periodi storici: 48 anni il primo, 24 il secondo), però le formule del vecchio sistema dei partiti erano complessivamente più continuative e durature: a fronte dei complessivi 12 anni del centrosinistra 1996-2018 (non consecutivi: 1996-2001, 2006-2008, 2013-2018) e dei 9 anni abbondanti del centrodestra 1994-2011 (idem: 1994, 2001-2006, 2008-2011) abbiamo avuto la stagione centrista (1947-1960), il centrosinistra (1962-1974/76) e il pentapartito (1981-1992). Un elemento essenziale per distinguere la gran parte delle crisi della Prima repubblica da quelle della Seconda è che fra il 1946 e il 1994 la fine di un governo non comportava necessariamente la conclusione di una formula politica (in questo, il centrosinistra del 1996-2001 e del 2013-2018 ha avuto un mutamento di presidenti del Consiglio – ben sei per otto governi – simile a quello del precedente sistema dei partiti) mentre nella Seconda si è avuto per almeno cinque volte (1996, 2001, 2006, 2008, 2013) un cambiamento (nel primo e nell’ultimo caso, però, con alcuni elementi di continuità: il sostegno del centrosinistra a Dini nel 1995 e di Pdl e Pd a Monti nel 2011-2012). Inoltre, come abbiamo scritto nel 2016 (nell’articolo di Mentepolitica qui richiamato), la durata dei governi per formula politica non è stata omogenea. Nel periodo centrista si sono succeduti quindici governi in altrettanti anni; in quello del centrosinistra “storico” (anni Sessanta-Settanta) tredici governi in tredici anni e mezzo; durante il pentapartito, dieci governi in undici anni. Ma anche qui bisogna distinguere, sia sottraendo le “parentesi balneari” (sulle quali torneremo), sia distinguendo fra prima e seconda fase di ciascuna formula politica della Prima Repubblica. Nella fase nascente e “gloriosa” del centrismo degasperiano (1947-1953) abbiamo avuto quattro governi in cinque anni (durata media: 559,5 giorni, dei quali 13,25 di crisi) con lo stesso presidente del Consiglio (De Gasperi, ininterrottamente dal 1945 al 1953 per otto governi), ma, dall’ultimo governo guidato dallo statista trentino (1953) al primo governo Fanfani (1954) abbiamo una durata media di 69,7 giorni (14,7 dei quali di crisi). Il decollo del secondo centrismo è faticoso ma si regge su equilibri nella Dc che portano la permanenza media in carica dei governi (1954-1958) a 534 giorni (13 di crisi) finché non è il leader democristiano Fanfani a volere il “doppio incarico” (conquistando anche la presidenza del Consiglio) e aprendo una stagione di instabilità che provocherà presto (oltre alle doppie dimissioni di Fanfani, dal governo e dalla segreteria) il declino del centrismo, che produrrà (compreso l'”eccentrico” esperimento quirinalizio del governo Tambroni) tre governi in due anni. Nel 1960-’63, però, si comincia ad avviare la stagione del centrosinistra, preparata da due lunghi governi Fanfani (530 giorni in media, 27,5 di crisi). Abbiamo, dunque, un centrismo che vive una prima fase di forza (1947-1953) e di transizione (1953-’54) e una seconda abbastanza stabile (non nei presidenti dei consiglio, però), seguita da una nuova transizione “in due stadi” (1958-’60; 1960-’63). In sintesi, come scrivevamo nel 2016, “il primo centrismo (1947-1953) è durato 6 anni per 5 governi guidati da un solo esponente politico (Alcide De Gasperi), mentre il secondo è proseguito per 9 anni e 10 governi (7 presidenti del Consiglio diversi)”.

I presidenti del Consiglio più ‘longevi’.

Fra le caratteristiche dei governi della Prima repubblica c’è la continuità non solo di alcuni titolari di dicasteri, ma anche dei presidenti del Consiglio. Ben 37 governi sui 65 della Repubblica hanno visto rimaneggiamenti della compagine ma non cambi al vertice. Dopo gli otto governi consecutivi di De Gasperi (1945-1953) abbiamo avuto i due di Fanfani (1962-1963), i tre di Moro (1963-1968), i tre di Rumor (1968-1970), i due di Andreotti (1972-1973), gli altri due di Rumor (1973-1974), altri due di Moro (1974-1976), tre di Andreotti (1976-1979), due di Cossiga (1979-1980), due di Spadolini (1981-1982), due di Craxi (1983-1987), ancora due di Andreotti (1989-1992), due di D’Alema (1998-2000), due di Berlusconi (2001-2006), poi più nessun mandato consecutivo. A consuntivo, su 65 governi, i primi dieci (pari al 15,3% del totale) hanno totalizzato 9298 giorni in carica, 224 dei quali per l’ordinaria amministrazione (il 2,41%). Tranne il secondo Prodi, insomma, tutti i più longevi sono stati anche quelli ai quali è seguita una crisi molto breve. Questi Esecutivi hanno governato il Paese per il 35,5% dell’intera storia repubblicana (gli altri 55, per il residuo 64,5%); la media dei giorni di crisi per ciascuno dei primi dieci è di 22,4 giorni, contro 35,2 degli altri (senza il Prodi II, scende a 13,3 giorni). I dieci presidenti del Consiglio che sono rimasti al governo per più tempo (in una o più occasioni, per un totale di 42 su 65: il 64,6%) hanno totalizzato insieme 18912 giorni di mandato (il 72,2%). In altre parole, la guida del Paese non è stata affatto “dispersa” come si potrebbe pensare guardando il numero dei governi, perchè dieci persone in 72 anni hanno presieduto quasi i due terzi degli Esecutivi governando per quasi 52 anni l’Italia. Il susseguirsi degli “inquilini di Palazzo Chigi” non è stato dovuto alla debolezza numerica delle coalizioni parlamentari, spesso sovradimensionate rispetto alla maggioranza minima richiesta, ma a fatti squisitamente politici.

Anche nella Seconda Repubblica, dove le crisi sono state meno frequenti, solo in due casi il governo è stato battuto in Aula (Prodi: 1998 e 2008) avendo subito defezioni da una maggioranza che – in un ramo del Parlamento (la Camera nel 1998, il Senato nel 2008) – non aveva consistenti margini numerici di vantaggio sulle opposizioni. Si è verificato il venir meno del sostegno al governo, però, per defezione di alleati, anche nel 1994 (Berlusconi I), 1995 (Dini), 2011 (Berlusconi IV: si tratta di un caso particolare, peraltro). Nel 1999 (D’Alema I), 2000 (D’Alema II), 2005 (Berlusconi II), 2014 (Letta), 2016 (Renzi) si è invece avuto un problema nella coalizione. Infine, nel 2001 (Amato), 2013 (Monti), 2018 (Gentiloni) la fine del governo è stata sostanzialmente dovuta al termine della legislatura (la fine dell’appoggio del Pdl a Monti ha anticipato di poche settimane il voto “naturale” già previsto). Tornando al nostro excursus sulle fasi storiche, notiamo che anche nel centrosinistra degli anni ’60-’70 ci sono state due fasi: una caratterizzata da governi guidati da un solo esponente politico, Aldo Moro (1963-1968) come nell’era degasperiana. Durata media in carica: 547,6 giorni; segue una seconda fase con dieci governi e cinque presidenti del Consiglio (durata media 278,1 giorni). Anche negli anni brevi dell’incontro fra Dc e Pci (1976-1979, governi Andreotti III e IV) si assiste ad una prima fase di 590 giorni, seguita da 54 giorni di crisi (risolta col contributo determinante di Aldo Moro) e alla seconda (avviata col voto di fiducia del 16 marzo, giorno del rapimento dello statista democristiano) che segnerà il declino della formula, dopo appena 326 giorni (alla quale faranno seguito 48 giorni di mediazioni fra i partiti) e, in seguito ad un brevissimo quinto governo Andreotti (11 giorni) nuove elezioni. Dopo un biennio di transizione, la Prima repubblica vede il prevalere di una nuova, l’ultima, formula politica: il pentapartito. Come già scritto su Mentepolitica (2016, cit.): “L’unica distinzione che si può invece fare nel periodo del pentapartito è fra fase a guida laica (1981-1987) e fase a guida Dc (già con Fanfani prima delle elezioni e, dopo il voto, con la “staffetta” del 1987). Fra il 28 giugno 1981 e il 17 aprile 1987 si susseguirono cinque governi (durata media: 433 giorni) e tre premier contro i cinque governi in cinque anni e due mesi (quattro premier) della seconda fase.

I governi ‘balneari’.

Naturalmente, nel nostro conteggio sono inclusi i governi balneari o elettorali intermedi, che nelle varie fasi hanno però all’incirca sempre lo stesso peso (durata e numero dei premier). In altre parole, durante la Prima Repubblica i periodi di maggior durata media dei governi (430-550 giorni) coincidevano con l’avvio di nuove fasi politiche, che poi proseguivano – esaurendosi progressivamente – con Esecutivi dalla cadenza annuale e un maggior ricambio alla presidenza del Consiglio”. I governi “balneari” sono quelli in voga soprattutto negli anni Sessanta e Settanta per far decantare la situazione politica. Monocolori Dc, non erano “governi del presidente” (forse lo erano quelli di Pella e Tambroni, ma su questo punto non ci sono giudizi concordi). Caratterizzati da una durata breve, erano presieduti da esponenti politici considerati “super partes” o “pontieri” (Leone, per esempio, presidente della Camera). Nella storia d’Italia ne abbiamo avuti nove, rimasti mediamente in carica per 137,3 giorni. Proseguendo nel nostro viaggio fra i governi e le loro crisi, arriviamo alla Seconda Repubblica, non senza aver sottolineato che nel triennio fra l’ultimo pentapartito (Andreotti VI) e il primo governo Berlusconi ci sono tre Esecutivi che nascono in un periodo di transizione: Andreotti VII (1991-’92), Amato I (1992-’93), Ciampi (1993-’94). Restano in carica mediamente per un anno.

Le crisi di governo ‘record’. 

Anche per la Seconda Repubblica dobbiamo distinguere fra più fasi. Quella preparatoria (1994-1996) che vede il rapido susseguirsi dei governi Berlusconi I e Dini (durata media: 269 giorni, 76 dei quali in ordinaria amministrazione), poi quella del consolidamento del sistema (1996-2011) durante la quale il Paese ha otto governi in quindici anni (media: 706,25 giorni, dei quali 19,6 di crisi). È il periodo in cui centrosinistra (1996-2001) e centrodestra (2001-2006) riescono a governare per cinque anni di fila, anche se le esperienze del Prodi II (2006-2008) e del Berlusconi IV (2008-2011) durano entrambe meno del previsto. È un periodo di record: il primo governo Prodi dura 886 giorni (11 di crisi), il Berlusconi II 1412 (2 giorni di crisi), il Prodi II 722 giorni (104 di crisi), il Berlusconi IV 1277 giorni (4 di crisi), che figurano tutti e quattro nella lista dei dieci governi di maggior durata fra il 1946 e il 2018, insieme a cinque della Prima Repubblica (Craxi I, 1092; Moro III, 852; De Gasperi VII, 721; Segni I, 683; Andreotti VI, 629) e al governo Renzi (2014-2016: 1024 giorni). Il periodo della crisi economica e dell’avvio della ristrutturazione del sistema dei partiti (2011-2018) è caratterizzato invece da quattro governi: uno tecnico (Monti), uno di centrosinistra/grande coalizione (Letta, affiancato per pochi mesi anche dal Pdl), due di centrosinistra (con apporti centristi). In media, questi governi (compreso l’attuale) durano 583,75 giorni (di cui 39 di crisi, quasi tutti dovuti all’interregno di Monti durante le elezioni del 2013). Se Renzi supera i mille giorni a Palazzo Chigi, Monti e Gentiloni vi restano per circa cinquecento (rispettivamente 529 e 482, di cui senza ordinaria amministrazione 401 e 467) mentre Letta si ferma a 300. Quote quasi tutte superiori alla durata media di un governo della Prima Repubblica (342). Nel nostro rapido excursus sulle crisi di governo in Italia e sui 2160 giorni “in ordinaria amministrazione” vogliamo far notare che su 65 governi, solo 15 sono rimasti in carica per almeno un anno e mezzo (dei quali 6 per più di due anni), ma 18 fra un anno e un anno e mezzo, 18 fra sei mesi e un anno, 12 fra tre e sei mesi e due (De Gasperi VIII e Fanfani I) per meno di tre mesi (rispettivamente 32 e 23 giorni, dei quali però solo 12 nella pienezza delle funzioni). Gentiloni, all’8 aprile 2018, è al 22° posto in classifica (482 giorni), ma può superare i governi Fanfani IV (485) e Dini (487); se la crisi si protrarrà oltre il 7 maggio, potrà sorpassare anche Scelba (511), raggiungere Monti il 25 e il sesto governo De Gasperi il 10 giugno. Ma se la crisi fosse lunga come quella che seguì il governo Monti, Gentiloni potrebbe addirittura superare il secondo esecutivo presieduto da Moro, attestandosi al dodicesimo posto fra i governi della Repubblica.

NB.Questo articolo è frutto del prezioso lavoro di Luca Tentoni. Nota biografica. 

Nato a Roma (1966), Luca Tentoni è analista politico ed editorialista per la Gazzetta di Parma e per il Giornale di Brescia. È autore di numerosi volumi e saggi su istituzioni, sistema elettorale e comportamento politico degli italiani, fra i quali: “Le elezioni comunali del 2017”; “La lunga transizione”; “Le elezioni comunali del 2016 nei capoluoghi di regione”; “Brevi cenni sulla Repubblica”; “Maggio 2015: elezioni regionali e sistema politico italiano: una analisi”; “L’Italia di Weimar”; “Bicameralismo e rappresentanza delle comunità locali negli Stati federali: un’analisi comparata”; “Dalla Prima alla Terza Repubblica”; “Riforme istituzionali in Italia e modelli di riferimento”; “La novità del maggioritario alla prova delle urne”; “Fra consenso e crisi – L’Italia elettorale dopo il 5 aprile”; “Gli strumenti per cambiare – viaggio nei sistemi elettorali”.

Nb: L’articolo è stato pubblicato il 22 aprile 2018 ripreso da sito “Mente Politica”, 

 

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NEW!!! “Pacchetto Colle”. Le consultazioni, le mosse di Mattarella, le tipologie di incarico, i precedenti storici e tante curiosità

Il “pacchetto consultazioni”, pubblicato sul sito Internet Quotidiano.net il 4 aprile 2018, contiene approfondimenti e sezioni speciali in forma estesa per i ’25 lettori’ del blog.

Transatlantico

La galleria fumatori del Transatlantico di Montecitorio

  1. Il nuovo round di consultazioni sarà il 12 e 13 aprile. Ancora a vuoto?

Ettore Maria Colombo – ROMA

Il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ha fissato oggi il secondo round di consultazioni per giovedì 12 e venerdì 13 aprile di questa settimana. Il primo giorno sarà dedicato alle forze politiche. Tra i partiti, gli ultimi a salire al Colle, alle 18.30, saranno i 5Stelle. Prima sarà la volta della delegazione del centrodestra unito (Lega-FI-FdI) che rimarrà dunque nella casella già assegnata alla Lega al primo giro, prima ancora della delegazione del Pd e, all’inizio, dei gruppi minori (Misto e LeU).

 Venerdì il capo dello Stato vedrà le cariche istituzionali: i presidenti di Camera e Senato, Roberto Fico e Maria Elisabetta Alberti Casellati, e il presidente emerito Giorgio Napolitano. Nella prima tornata di colloqui, il 4 e 5 aprile, Mattarella aveva sentito, invece, prima le due principali cariche dello Stato e poi i partiti.
E così, tra oggi e ieri il Capo dello Stato ha dato un primo segnale ai partiti. Con un certo anticipo, ben studiato, sulla tabella di marcia, prima ha scritto ai presidente di Camera e Senato, Fico e Casellati, per ricordargli che il Parlamento deve eleggere, in seduta comune, otto componenti (per Costituzione di designazione parlamentare) del Csm, il cui plenum verrà riunito l’8 e 9 luglio per eleggere i suoi 16 componenti togati (in totale, si tratta di 24 membri), e sarà presieduto dallo stesso Mattarella, proprio perché scade il mandato quadriennale del Csm. Il Parlamento, di solito, ci mette tempo per procedere a tali nomine e le divisioni tra i partiti per formare il governo non aiuteranno a facilitarne il compito. Per dirne un’altra, manca la nomina di un giudice della Consulta da oltre due anni (nel frattempo la Consulta ha cambiato ben due presidenti!), ma il Parlamento uscente non è mai riuscito a provvedervi.

Insomma, Mattarella ieri ha battuto un colpo. Il secondo lo ha suonato oggi, convocando il secondo giro di consultazioni che si apriranno al Colle giovedì 12 e venerdì 13. IAnche in questo caso, la pratica sarà sbrigata in meno di due giorni. Due le novità: il centrodestra si presenterà unito, in formato ‘Triplice Intesa’ (Berlusconi-Meloni-Salvini) e il gruppo Misto della Camera con un nuovo capogruppo perché Leu ha ottenuto, ieri, la deroga a costituirsi in gruppo autonomo, nonostante abbia solo 14 deputati (20 è il numero minimo consentito), in quanto simbolo presentato alle elezioni (fu concessa, nella scorsa legislatura, a FdI).

Il Capo dello Stato individuerà un premier e gli attribuirà un incarico per formare un governo, entro il fine settimana? Difficile. Più facile che anche il secondo giro vada a vuoto, ma Mattarella – per evitare la deprecabile immagine dello stallo e del vuoto istituzionale – potrebbe affidare, invece, un pre-incarico a una figura ‘terza’ (il nome più quotato è quello del presidente del Senato, Casellati) per sondare, questa volta attraverso consultazioni formali ma non del Capo dello Stato, ma di un presidente incaricato, i partiti e poi, appunto, tornare a riferire al Colle e a lui stesso.

La verità è che il mite, calmo e serafico Sergio Mattarella, sta iniziando a perdere la pazienza. Le trattative tra i partiti – sia sul fronte Lega-M5S o centrodestra-M5S, sia sul fronte M5S-Pd – sono ferme al palo, bloccate da veti reciproci e paralizzanti. Di Maio non recede dal proposito di essere lui il premier (Salvini, invece, sì), ma soprattutto non vuole alcun rapporto con Berlusconi e con la sua Forza Italia, tantomeno accettandone ministri e sostegno al suo governo (ma se si trattasse solo di un appoggio esterno, da parte di FI, o di ministri ‘di area’ o ‘tecnici’? Non si sa). Salvini non recede, almeno per ora, dal patto a tre siglato con FI e FdI: mantenere unito il centrodestra può prefigurare un incarico allo stesso Salvini (37% la percentuale del centrodestra unito contro il 32% del solo M5S), ma non vuole accettare un pre-incarico, con il rischio di ‘bruciarsi’, e tantomeno vuole accettare il dialogo e il possibile sostegno, a un suo governo, del Pd, ipotesi che FI accarezza. Il Pd non vuole scendere a patti con i 5Stelle, a meno che – forse – Di Maio rinunci alla premiership, ma non si capisce perché quest’ultimo dovrebbe rinunciare con Salvini e accettare di non fare il premier con il Pd… Inoltre, il Pd è spaccato al suo interno: l’Assemblea nazionale del 21 aprile potrebbe essere l’occasione per capire cosa vuol fare il Pd e se Renzi, oltre che i gruppi parlamentari, controlla ancora il partito, ma le timide aperture di pezzi del Pd ‘governista’ e ‘collista’ (nel senso di pronto ad accettare le pressioni del Colle, appunto) non bastano, per ora, a bilanciare la contrarietà di Renzi e dei suoi ad andare al governo, almeno non con i 5Stelle. Infatti, l’ipotesi – per ora fantascientifica, ma ‘mai dire mai’, potrebbe essere quella di un Pd che, per una volta unito, fa nascere (tramite le astensioni o uscendo dall’aula) un governo di minoranza a guida centrodestra (Salvini o, meglio ancora, una figura terza, meglio ancora se istituzionale, stile Casellati, appunto) su richiesta del Colle e trincerandosi dietro “il senso di responsabilità istituzionale”. Troppo presto per dirlo e, in ogni caso, tutti gli scenari sono aperti. Per ora tra i partiti il gioco è “a somma zero” mentre il Pd vive il dramma del “gioco del prigioniero” (un classico della “teoria dei giochi”: in soldoni, vuol dire che qualsiasi scelta fai sconti una pena…).

Il tempo, dunque, rischia di passare ancora inutilmente: il secondo giro di consultazioni, realisticamente, andrà a vuoto, forse non basterà neppure un terzo. Ora, è vero che Mattarella intende prendere, ancora per un po’, i leader e le loro bizze infantili (quelle che rispondono al famoso slogan ‘politico’ del bambino che urla “il pallone è mio e ci gioco solo io!”) per sfinimento. Condurre un secondo, e di certo anche un terzo, giro di consultazioni, infatti, vuol dire far passare (anzi: far correre) le due settimane che ci separano dalla fine di aprile mentre ancora si sta girando il film “Gran Ballo Quirinale”. E vuol dire arrivare ai primi di maggio senza aver attribuito ancora alcun incarico ‘politico’ per formare un governo, se non, forse, un pre-incarico a una figura istituzionale (la presidente del Senato Casellati è il nome più quotato), ma destinato a finire sostanzialmente nel nulla, oltre che a relazionare il “nuovo” (?) stato dell’arte al Capo dello Stato. Compiere questa mossa può servire, a Mattarella, per chiudere anche formalmente le due ‘finestre’ ancora aperte per un voto anticipato a giugno. Infatti, per votare il 17 giugno bisognerebbe sciogliere le Camere entro il 2 maggio (dai 45 ai 70 il termine per indire i comizi elettorali), per andare alle urne il 24 giugno (quando si terranno i ballottaggi delle amministrative, primo turno il 10 giugno) non si può scavallare il 9 maggio. Insomma, subito dopo il ‘mega-ponte’ festivo, compreso tra il 25 aprile (Festa della Liberazione) e il I maggio (Festa dei lavoratori), i partiti e i loro leader, per quanto recalcitranti, dovranno per forza di cose acconciarsi a dar vita a un governo. Politico o, se non ci riusciranno, di scopo, istituzionale, di responsabilità. Ma è anche vero che Mattarella vuole – e chiederà ai partiti – risposte concrete e urgenti alle domande che già ha fatto loro nel primo giro di consultazioni: quale maggioranza pensate di riuscire a formare in Parlamento, con quali numeri? A chi pensate per la figura del premier? Sorretto da quali forze politiche? E con quali programmi per il Paese? A tali domande i partiti sono chiamati e tenuti a rispondere.

2. Aprile, il più crudele dei mesi… (repeat)

Aprile, il più crudele dei mesi, come diceva il Poeta (Thomas Eliot), è anche il mese in cui si sono aperte le consultazioni al Colle per la formazione di un nuovo governo, dopo il risultato politico delle elezioni del 4 marzo e i primi atti ufficiali delle nuove Camere e cioè della XVIII legislatura. Legislatura già partita, in realtà, con l’elezione dei due presidenti di Camera e Senato, Roberto Fico e Maria Elisabetta Casellati, e la composizione degli uffici di presidenza che ha visto l’elezione di quattro vicepresidenti, tre questori e otto segretari d’aula rispettivamente per ogni Camera per un totale di 30 incarichi che servono a far partire la macchina istituzionale delle Camere. Ma se le Camere hanno iniziato a funzionare e nonostante la nostra sia una democrazia parlamentare in cui il governo risponde al Parlamento tramite il voto di fiducia, un governo – come la serva di Totò – ‘serve’. Senza un governo e senza che si formi una dialettica tra una maggioranza e una (o più) opposizioni, le stesse Camere non sono in condizione di lavorare (le commissioni parlamentari, ad esempio, non possono partire, né nominare i loro membri né nominare i loro presidenti). Nel 2013 l’allora Capo dello Stato Napolitano nominò, proprio per ovviare a questo inconveniente causato dal protrarsi delle consultazioni che vedevano l’incrociarsi della crisi di governo con l’elezione di un nuovo Capo dello Stato (che fu sempre lui…), due commissioni ‘speciali’. La prima (una alla Camera e una al Senato) per scrivere e varare il Def e una seconda, ancora più ‘speciale’, di 40 membri e presieduta dal senatore Gaetano Quagliariello per approntare una riforma della Costituzione, anche se tra i forti dubbi dei costituzionalisti sulla sua validità perché simile, nei fatti, a una Bicamerale per la riforma della Costituzione ma senza la prassi ordinaria per istituirla.

In ogni caso, le consultazioni al Quirinale, che storicamente si tengono nell’ufficio del Capo dello Stato e vedono poi, una volta uscite le delegazioni, delle brevi comunicazioni dei partiti e gruppi convocati nel magnifico studio della Vetrata, sono iniziate il 3 aprile e seguiranno, ogni volta, un rigido calendario, già scandito e diffuso, il 29 marzo, da un comunicato del Colle. Il secondo giro di consultazioni, come già detto, si terrà il 12 e il 13 aprile 2018.

 

Mattarella

Il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella

Non c’è nulla di scritto, nella Costituzione, sulle consultazioni, solo le consuetudini ne regolano lo svolgimento. Ecco le principali.

3. Consuetudine più che regole: le consultazioni e il calendario del Colle. 

Un’antica consuetudine, peraltro non sempre rispettata nella storia repubblicana, cioè dal 1946 ad oggi, prevede di aprire le consultazioni ascoltando i presidenti delle Camere e il presidente emerito della Repubblica (notare che dall’elezione bis di Giorgio Napolitano, nel 2015, in poi, si tratta di non solo di un presidente emerito, ma di un ex Capo dello Stato bis…), poi di passare ai gruppi parlamentari, con moto ascendente, cioè dal più piccolo al più grande secondo la loro consistenza numerica.

Da notare che la consistenza dei gruppi parlamentari, regola aurea per decidere chi sale prima e chi dopo al Quirinale, è data dalla loro somma algebrica nelle due Camere e non dal fatto che un gruppo sia più forte in una Camera oppure nell’altra.

La presenza, alle consultazioni, oltre che dei capigruppo, di leader non eletti in modo democratico e formale nelle loro rispettive formazioni politiche, è una pratica invalsa solo dalla II Repubblica (1993). In tempi recenti Grillo nel 2013 è salito con i capigruppo di M5S; Berlusconi lo farà con FI.

Nella I Repubblica (1946-1992), infatti, salivano al Colle, con i capigruppo, i segretari di partito e/o i presidenti degli stessi partiti. Si trattava sempre di cariche elettive e, di solito, sempre (o quasi) di parlamentari mentre nella II Repubblica si è trattato anche di figure non elette e/o di non parlamentari.

Il Quirinale ha diffuso, si diceva, il calendario delle consultazioni. Nel caso che se ne debbano fare altre, che viene detto un nuovo ‘giro’,  cambieranno i giorni, ma non l’ordine di apparizione dei vari gruppi. Ecco la tempistica ufficiale.  Il primo ‘giro’ di consultazioni si è tenuto mercoledì 4 aprile e giovedì 5 aprile. Il secondo ‘giro’ si terrà tra giovedì 12 aprile e venerdì 13 aprile. Si può, in teoria, andare avanti all’infinito… Ci potrebbero volere, in ogni caso, dei mesi (forse uno, forse due) per vedere la nascita di un nuovo governo. Di certo il mese di aprile se ne andrà via solo per le consultazioni e un nuovo governo potrebbe non giurare che a maggio. Abbastanza in avanti, dunque, per chiudere la finestra elettorale di giugno (il 10 giugno andranno al voto più di 700 comuni italiani, ballottaggi il 24 giugno) perché – dopo di allora – sarà impossibile andare di nuovo a votare prima dell’estate. Quindi, anche per un possibile e non auspicabile voto anticipato se ne parlerebbe a ottobre. Tra le altre date – non istituzionali, ma ‘politiche’ – da tenere presenti, ci sono le elezioni regionali in Molise, fissate per il 22 aprile, e quelle in Friuli-Venezia Giulia (29 aprile). Ma torniamo al calendario del primo ‘giro’ di consultazioni.

Mercoledì 4 aprile, sono saliti i presidenti del Senato (Casellati), alle ore 10.30, e della Camera (Fico) alle 11.00. Alle 12.30 il presidente emerito Giorgio Napolitano. Tutti e tre torneranno al Colle venerdì 13 aprile.

Sempre mercoledì 4 aprile, alle ore 16, è stata la volta del gruppo Autonomie del Senato. Si tratta di un gruppo ‘speciale’ presente, storicamente, solo a palazzo Madama. Conta, in questa legislatura, otto senatori, il capogruppo è Jiuliane Unterberg (Svp) in rappresentanza della Svp. Ne fanno parte Gianclaudio Bressa (ex Pd), Napolitano (che però è già andato al Colle da solo in qualità di presidente emerito), Pierferdinando Casini, la senatrice a vita Elena Cattaneo. Il gruppo ha avuto la dispensa a restare sotto soglia (10 senatori il minimo in base al nuovo regolamento del Senato) perché rappresenta le minoranze linguistiche.

Alle ore 16.45 è arrivato il Gruppo Misto del Senato e alle 17.30 il Gruppo Misto della Camera. Il gruppo Misto della Camera è composto da 22 deputati ed è stato presieduto, fino al 10 aprile, da Federico Fornaro (LeU): comprende 4 deputati delle minoranze linguistiche; 3 di +Europa; 2 di Insieme; 2 di Civica e popolare; 4 di Noi con l’Italia-Udc; 5 ex M5S. Il gruppo Misto comprendeva 14 deputati di Leu i quali, però, martedì 10 aprile hanno ottenuto la deroga dagli uffici della Camera per costituire un gruppo autonomo pur stando sotto la soglia di 20 deputati in quanto simbolo presentato alle elezioni ed hanno eletto presidente Federico Fornaro.

Il gruppo Misto del Senato è composto da 12 senatori, è guidato da Loredana De Petris (LeU) e comprende 4 senatori di Leu; 1 di Insieme; 1 di +Europa; 2 ex M5S; 2 senatori a vita (Monti e Segre, l’ultima senatore a vita nominata nel 2018 da Mattarella). Al Senato, LeU dovrà restare nel Misto: il nuovo regolamento del Senato non permette, in ogni caso, la costituzione di gruppi autonomi sotto i 10 senatori.

Alle 18.30 di mercoledì 4 aprile l’ultimo incontro del giorno è stato con i gruppi parlamentari di Fratelli d’Italia (50). Il partito guidato dal deputato Giorgia Meloni, presidente di FdI, conta su 32 deputati e 18 senatori. I capigruppo sono Fabio Rampelli (Camera) e Stefano Bertacco (Senato) che andranno senza la Meloni.

Giovedì 5 aprile si sono riaperte le consultazioni al Quirinale. Il primo gruppo, quartultimo nell’ordine di salita al Colle, è stato quello del Pd alle 10. Il Pd, infatti, con 163 parlamentari (111 i deputati e 52 i senatori) è il IV partito per consistenza numerica: ha eletto come capigruppo Andrea Marcucci (Senato) e Graziano Delrio (Camera). Sono saliti al Colle accompagnati dal segretario del Pd, il deputato Maurizio Martina e dal presidente del partito, Matteo Orfini. Non ci sarà invece il senatore ‘semplice’ Matteo Renzi, che dalle sue dimissioni non ha più cariche nel Pd.

Alle ore 11.00 è stata la volta dei gruppi di Forza Italia. I capigruppo di FI al Senato (Annamaria Bernini) e alla Camera (Mariastella Gelmini) rappresentano 104 deputati e 61 senatori per un totale di 165 parlamentari. Il presidente del partito, Silvio Berlusconi (su cui pende ancora la causa di non eleggibilità ex legge Severino) andrà al Colle insieme ai capigruppo. Da notare che, al Senato, i 4 eletti di Noi con l’Italia- Udc sono entrati nel gruppo di FI, alla Camera no (stanno nel Misto). Non è salito al Colle anche il presidente del Parlamento europeo Antonio Tajani (sarebbe stata una prima volta assoluta per una carica istituzionale europea pari di rango a un Capo di Stato!) ma Berlusconi potrebbe nominarlo vicepresidente di Forza Italia e dunque ammetterlo alle consultazioni. Il cerimoniale del Colle, infatti, è molto rigido: possono salire al Quirinale solo cariche di partito elettive.

Alle ore 12.00 è toccato ai gruppi della Lega. Il senatore Matteo Salvini, segretario della Lega, è salito al Colle con i due capigruppo Gian Marco Centinaio (Senato) e Giancarlo Giorgetti (Camera). La Lega conta su 125 deputati e 58 senatori per un totale di 183 parlamentari.

Infine, alle ore 16.30, le consultazioni si sono completate con i Gruppi di M5S. I capigruppo Giulia Grillo (Camera) e Danilo Toninelli (Senato) sono saliti al Colle accompagnati dal leader e candidato premier dei 5Stelle, il deputato Luigi Di Maio. M5S conta 222 deputati e 109 senatori, in totale 331 parlamentari.

Per quanto riguarda il nuovo (il secondo) giro di consultazioni, i gruppi minori (Autonomie Senato, Misto Senato e Misto Camera, LeU) saliranno al Colle giovedì 12 aprile, in mattinata. Nel pomeriggio andranno al Quirinale i gruppi maggiori: Pd, centrodestra unito (in teoria Lega+FdI-FI hanno molti più parlamentari, 398, del M5S, che ne conta 331, ma salirà comunque come penultimo gruppo) e, infine, l’M5S. Venerdì 13 aprile toccherà ai presidenti di Camera e Senato, Fico e Casellati, e al presidente emerito Giorgio Napolitano.

4. La pausa di riflessione (un’altra…) e il conferimento dell’incarico.

Venerdì 6 aprile è stata, per il Capo dello Stato, una giornata cosiddetta “di riflessione” e tale sarà anche il prossimo weekend, quello del 14 e 15 aprile. Ascoltati tutti i gruppi e le forze presenti in Parlamento, sulla base dei programmi, degli eventuali accordi politici e soprattutto dei numeri necessari a godere di una base parlamentare (la Repubblica italiana è una repubblica parlamentare: è il Parlamento che dà la fiducia al governo, quindi nessun governo può nascere senza la fiducia e, in teoria, solo il Parlamento può battere un governo, sfiduciandolo, anche se, ovviamente, di crisi cosiddette ‘extraparlamentari’, cioè non dovute a una mancata fiducia, sono pieni gli annali della storia patria…) che gli verranno sottoposti, Mattarella rifletterà sulle prossime mosse da compiersi. Ma prima di decidere ‘se’ conferire un incarico per formare un governo e a ‘chi’, il Capo dello Stato, di fronte al complicarsi della situazione politica, sempre più ingarbugliata, ha deciso di aprire, dopo qualche giorno di pausa, un nuovo giro di consultazioni, senza conferire nessun incarico perché non convinto dai propositi delle forze politiche, specialmente se – come è in questo caso – nessun partito gode, come base di partenza, della maggioranza in nessuno dei due rami del Parlamento.

Un altra data importante da segnare sul calendario era quella di martedì 10 aprile. Entro quella data, infatti, il governo Gentiloni (dimissionario ma in carica “per il disbrigo degli affari correnti”, come recita la formula classica) doveva varare il Def (Documento di programmazione economica e finanziaria, di durata triennale, base per la futura manovra economica d’autunno, che deve prevedere il ciclo tendenziale dell’economia italiana), ma la UE ha concesso all’Italia un paio di settimane di proroga, chiudendo un occhio, proprio a causa della crisi di governo in atto. Il varo del Def deve arrivare, però, dopo aver ottenuto il parere obbligatori delle due commissioni ‘speciali’ competenti sull’economia, quelle Bilancio e Finanze di Camera e Senato (40 deputati e 27 senatori), che devono lavorare per votare un documento comune all’unanimità, oppure a maggioranza, dei loro componenti. Al Senato è stato eletto presidente Vito Crimi (M5S), alla Camera ??? Francesco Boccia (Pd), presidente uscente, o Giancarlo Giorgetti (Lega). Il Def, infine, va approvato dalle Camere e, per forza, a maggioranza assoluta (50%+1 dei voti) entro il 15-30 aprile al massimo per essere poi inviato e vidimato a Bruxelles da parte della commissione Ue entro la fine di maggio.

5. Incarico pieno, pre-incarico o incarico esplorativo?

Il tipo di incarico che il capo dello Stato vorrà conferire (pieno, esplorativo o pre incarico) sarà noto solo alla fine dell’ultimo giro di consultazioni. Nella scelta il Capo dello Stato ha piena libertà di manovra, può indicare personalità politiche o non politiche, parlamentari o non parlamentari, figure espressioni di una forza politica, di un’area politica o tecnici. Va ricordato che il Capo dello Stato non può sindacare un programma di governo, ma può chiedere e ottenere che a) la base parlamentare del futuro governo sia solida; b) i programmi e le alleanze di governo siano chiari; c) che i ministri del governo corrispondano a dei particolari criteri per il ruolo a loro prescelto perché spetta a lui il ruolo di controfirma della lista dei ministri oltre che della nomina del presidente del consiglio (art 92 e 93 Cost.).

Ma vediamo le tre fattispecie classiche di un possibile incarico di governo.

Il pre-incarico. Serve per verificare, da parte di un leader politico, se è capace di trovare una maggioranza atta a formare un governo. Il presidente del consiglio pre-incaricato deve tornare a riferire al Capo dello Stato se ha trovato una maggioranza parlamentare ed è quest’ultimo che decide, in modo insindacabile, se trasformare il pre-incarico in un incarico pieno. In sostanza, il presidente pre-incaricato non giura né compone la lista dei ministri. E’ il Capo dello Stato e non lui a sciogliere l’eventuale riserva. Precedenti. Il pre-incarico affidato da Napolitano a Pierluigi Bersani nel 2013 per verificare la possibilità di trovare una maggioranza che il centrosinistra aveva solo nella Camera ma non al Senato. Il pre-incarico rimase tale.

L’incarico (o mandato) esplorativo. E’ un incarico che viene quasi sempre affidato a una personalità terza (di solito il presidente di uno dei due rami del Parlamento, preferibilmente quello del Senato, perché è la seconda carica dello Stato) al fine di esplorare nuove possibilità d’intesa che, durante le consultazioni, non sono emerse, ma che potrebbero emergere nei colloqui informali del presidente incaricato con un mandato esplorativo, con i partiti, e dopo riferire al Presidente che valuta il da farsi. L’incarico esplorativo on va confuso con il pre-incarico. Precedenti. La presidente della Camera, Nilde Iotti ricevette, nel 1987, da parte del presidente di allora, Francesco Cossiga, un incarico esplorativo (Fu la prima volta di una donna e la prima e unica volta di un esponente del Pci). Il presidente del Senato Franco Marini nel 2007 lo ricevette dal presidente Napolitano. Entrambi i tentativi fallirono.

L’incarico (o mandato) pieno. E’, ovviamente, la norma. O dovrebbe esserlo. La prassi costituzionale vede il presidente del Consiglio incaricato di formare un governo accettare l’incarico sempre “con riserva” per poi scioglierla e formare il governo che giura (prima il presidente del Consiglio, poi i ministri) nelle mani del Capo dello Stato e si presenta, dopo, al Parlamento per avere la fiducia. Una prassi che è stata interrotta una volta sola da Silvio Berlusconi nel 2008: forte della vittoria elettorale ottenuta, rifiutò la formula dell’accettazione “con riserva” e procedette subito alla nomina dei ministri, auto-concedendosi un incarico pieno, nonostante le proteste dell’allora Capo dello Stato, Giorgio Napolitano, riportando alla luce l’antico precedente del governo Pella che giurò nel 1954 senza riserva.

Una volta conferito l’incarico e formato il governo – che giura, come il presidente del Consiglio, anche se in due momenti distinti, nella mani del presidente della Repubblica – il nuovo governo deve chiedere e ottenere la fiducia delle Camere entro 10 giorni (termine tassativo ex art 94 Cost). Ove la ottenga, può iniziare a governare. Ove non la ottenga, il governo appena nato si dichiara ‘battuto’ e rimette il mandato nelle mani del Capo dello Stato, il quale procede a nuove consultazioni. Ma il Capo dello Stato prega anche, sempre per antica e consolidata prassi, il governo battuto nelle Camere, e quindi dimissionario, di restare in carica. La formula è sempre quella del “disbrigo degli affari correnti”. Sarebbe quindi quest’ultimo governo, anche se battuto, e non il governo Gentiloni (che è attualmente in tale condizione) a restare in carica fino a un nuovo governo o a nuove elezioni.


Einaudi

Luigi Einaudi presidente della Repubblica (1948-1955)

 

5. I precedenti, le formule e i tipi di governo nella storia repubblicana.

Precedenti, consuetudini e prassi costituzionale vengono consultati, in questi giorni, come sempre avviene in questi casi, dal presidente e dai suoi principali collaboratori che sono il segretario generale Ugo Zampetti (per 15 anni segretario generale della Camera), il consigliere Daniele Cabras (figlio dell’ex parlamentare Dc Paolo Cabras), che ha il compito di verbalizzare gli incontri, ma anche i cruciali consiglieri per la comunicazione Gianfranco Astori e Giovanni Grasso, il consigliere Simone Guerrini, etc. I precedenti sul tavolo del Capo dello Stato sono:

Governo della non sfiducia (1976-’78) o delle astensioni. Ci vollero due mesi di tempo per vararlo perché, dopo le elezioni politiche del 1976, nessuno aveva vinto o meglio, come disse Aldo Moro, teorico del “compromesso storico”, c’erano stati “due vincitori”, la Dc e il Pci che però mai, dal 1947 in poi, avevano governato insieme perché il Pci era sempre rimasto fuori dal governo (la cd. conventio ad exludendum). Dopo lunghe trattative nacque il III governo Andreotti (1976-1978). Fu, di fatto, un monocolore Dc con l’astensione di tutti gli altri partiti, PCI compreso per la prima volta, mentre i partiti che lo sostenevano – e cioè Dc, Pci e gli altri partiti costituzionali (tranne l’Msi, fuori dal cd. “arco costituzionale”, e Dp, Pr e Pli, all’opposizione) – facevano funzionare il Parlamento lavorando dentro le commissioni parlamentari che, mai come allora, ebbero e svolsero un ruolo cruciale. Anche il IV governo Andreotti (1978-1979, insediatosi il giorno del rapimento Moro, il 18 marzo 1978) vide la fattiva collaborazione del PCI, sempre attraverso le commissioni parlamentari e il suo voto su mozioni leggi e documenti, ma anche in questo caso senza la presenza di ministri del PCI. Il V governo Andreotti (1979) fu invece solo un governo di passaggio verso le elezioni. Presidente della Repubblica era Giovanni Leone (Dc).

Governo balneare. Tipici della Prima Repubblica nacquero e operarono solo in funzione di portare il Paese al voto perché privi di solide maggioranze e con la data delle elezioni di fatto già designata. Lo furono il I Governo Leone (1963) e il II governo Rumor (1969-70). Presidente della Repubblica era Giuseppe Saragat (Psdi).

Governo di minoranza. Sono stati governi, di solito a guida Dc, che venivano sistematicamente battuti in Parlamento per scelta dello stesso partito di maggioranza relativa che toglieva loro la fiducia quando venivano meno condizioni politiche concordate o per raggiungere equilibri più avanzati. Lo furono i governi Pella (1953), Tambroni (1960), Rumor (1970) sotto più presidenti della Repubblica.

Governo di scopo. Nasce per affrontare provvedimenti urgenti e impellenti come possono essere una nuova legge elettorale e/o una difficile manovra economica.

Il Governo Ciampi (1993-’94), con presenza di ministri su indicazione dei partiti, anche se di area, ne è l’esempio classico. Il presidente della Repubblica era Oscar Luigi Scalfaro (Dc). Ha carattere politico e non va confuso col governo tecnico.

Governo tecnico. Viene varato in caso di impasse politica e di grave difficoltà economica e sociale del Paese come accadde durante la crisi economica del 1992-’93, per una rottura interna a una maggioranza politica (governo Berlusconi in crisi nel 1995) o dopo entrambi i fatti scatenantisi insieme come nella crisi finanziaria del 2011. Il Governo Dini (1995-’96) nacque su input di Scalfaro, dopo il crollo del I governo Berlusconi. Il Governo Monti (2011-2013) nacque su input del presidente Napolitano (Pd). Vede il sostegno attivo dei partiti in Parlamento ma senza ministri politici, solo tecnici. Il governo Amato (1992), pur sostenuto dai partiti con ministri indicati da essi, ebbe un profilo tecnico. Presidente della Repubblica era Scalfaro.

Governo del Presidente (della Repubblica). Premesso che la definizione in sé è un ossimoro perché il presidente della Repubblica non può, per Costituzione e per natura del suo mandato, guidare governi o anche solo, in teoria, ‘ispirarli’ in quanto garante dell’unità nazionale e della forma parlamentare (e non ‘presidenziale’) della Repubblica, lo furono di fatto, dei governi ‘del Presidente’ i governi Pella (1953-’54) e Zoli (1958-’59) sotto la presidenza di Giovanni Gronchi (Dc) e anche il governo Tambroni (1960) lo fu, in parte, eterodiretto come fu dal presidente della Repubblica Antonio Segni (Dc). Detti anche governi “amministrativi” o “governi d’affari” ebbero breve durata, ma soprattutto godettero della stretta vigilanza del Capo dello Stato. Vengono spesso confusi con il governo tecnico o balneare.

Governo delle larghe intese. Il governo Letta (2013-2015), pur dotato di un’ampia base parlamentare, può essere considerato, di fatto, anche un “governo del Presidente” perché nacque dopo il lavoro della commissione dei 40 saggi imposta dall’allora presidente della Repubblica Giorgio Napolitano (Pd) al Parlamento dopo la sua rielezione (2013) e soprattutto a causa dell’impossibilità di far partire la legislatura per l’impasse politica creatasi dopo le elezioni e la ‘non vittoria’ del Pd. Il governo Letta sarebbe però meglio definirlo “delle larghe intese” perché vide il Pd e FI, più i loro alleati minori, collaborare in modo fattivo al governo e con dei loro ministri. Il termine era stato già coniato in passato per i lavori della commissione Bicamerale sulle Riforme (1994-’95) e, in parte, per il fallito tentativo del governo Maccanico (1995) e la teorica nascita di un governo D’Alema che non vide la luce.

Governo di emergenza o di unità nazionale. Si tratta di governi squisitamente politici che vedono presenti, al loro interno, tutti i partiti dell’arco costituzionale (così venivano definiti i partiti nella I Repubblica, con l’esclusione dell’Msi, ma con l’inclusione del Pci), anche i più lontani tra di loro, i quali vi siedono con propri ministri per affrontare momenti storici particolarmente gravi e drammatici della vita nazionale. Lo furono il Governo Nitti-Salandra (1915-1919), in epoca pre-fascista, per affrontare la Prima Guerra Mondiale e la fase successiva alla Vittoria, ma lo furono anche i Governi di Cnl (1945-1947) che dovettero affrontare la fine della II guerra mondiale, la ricostruzione e poi accompagnare il percorso istituzionale e politico che portò l’Italia alla nascita della Repubblica e alla scrittura della Costituzione. Nel primo caso, in epoca pre-fascista, c’era ancora il Re Vittorio Emanuele III di Savoia (la Repubblica fu introdotta, in Italia, solo nel 1946 con un referendum istituzionale), nel secondo caso il Capo provvisorio dello Stato, fino all’entrata in vigore della Costituzione (1948), era Enrico De Nicola (Pli).


Pertini presidente

Sandro Pertini presidente della Repubblica (1978-1985)

6. Curiosità, episodi e precedenti nella storia delle consultazioni al Colle.

I) Il ciclone Pertini. Il primo governo laico (Spadolini) e socialista (Craxi).

Nel 1979 l’allora Capo dello Stato, Sandro Pertini (Psi), per evitare di andare a nuove elezioni (che poi, comunque, nel 1979 si tennero) e per tenere in vita la VII legislatura, convocò al Quirinale Giulio Andreotti (Dc), che era in carica con il IV governo Andreotti da marzo, in qualità di premier incaricato, ma insieme a Giuseppe Saragat (Psdi) e Ugo La Malfa (Pri) in qualità di vice-premier ‘designati’, ruolo non previsto nell’ordinamento e pratica mai invalsa fino ad allora (né mai seguita dopo Pertini). Pertini ricevette i tre esponenti politici in tre stanze separate facendo credere anche ai due vicepremier ‘designati’ che avrebbero potuto ricevere, l’uno o l’altro, l’incarico. Saragat si sfilò e rinunciò, quindi l’operazione saltò e il governo ‘a tre’ non nacque ma un V governo Andreotti che portò il Paese al voto.

Ma le due innovazioni per cui Pertini passò alla storia furono ben altre. Fu il primo presidente della Repubblica a conferire l’incarico di formare il governo ad una personalità non democristiana (l’unico governo post-fascista guidato da un non democristiano, il governo Parri, azionista, del 1947 era nato sotto la monarchia). Sempre nel 1979 diede l’incarico di formare il governo (ma senza successo) al segretario del Psi Bettino Craxi, suscitando grande scalpore ma preparando così il terreno per il primo governo a guida non democristiana della Repubblica.

Infatti, nel 1981, in seguito alla caduta del governo Forlani (1980-1981) a causa dello scandalo della loggia massonica segreta P2, Pertini incaricò un esponente del Pri, Giovanni Spadolini, il quale presentò un governo di pentapartito il 28 giugno 1981. Fu una specie rivoluzione: a partire dal 10 dicembre 1945, data di giuramento del primo governo De Gasperi, la presidenza del Consiglio era stata sempre affidata ad esponenti della Dc, partito che mantenne tale primato ininterrottamente per 35 anni.

Ma l’altra vera innovazione introdotta da Pertini fu il conferimento dell’incarico al primo socialista nella storia della Repubblica. Il giuramento del I governo Craxi, avvenne il 4 agosto 1983 e il suo governo di pentapartito durò fino al I agosto 1986, risultando il III governo più longevo nella storia della Repubblica. Infine, per due anni e per la prima volta nella storia d’Italia, furono socialisti sia il presidente della Repubblica (Pertini) che, appunto, il presidente del Consiglio dei Ministri (Craxi).

II) Cossiga e la crisi più lunga: nel 1989 nasce il VI governo Andreotti.

La crisi di governo più lunga nella storia della Repubblica fu quella della primavera del 1989 che, durante la X legislatura (1987-1991), portò alla nascita del VI governo Andreotti solo 64 giorni dopo le dimissioni del presidente del Consiglio precedente, Ciriaco De Mita, che era in carica dal 1987 quando si erano tenute le elezioni politiche. Le consultazioni furono tenute dall’allora presidente Francesco Cossiga (Dc). Il quale De Mita, peraltro, pretendeva dall’allora Capo dello Stato Cossiga una legittimazione costituzionale di un patto politico, quello della cd. ‘staffetta’ tra lui (allora leader della Dc) e Bettino Craxi, allora leader del Psi, che si sarebbero dovuti alternare al governo a ogni metà di legislatura. Il VI governo Andreotti, detto ‘di pentapartito’ perché sostenuto da un alleanza dei cinque partiti storici del centrosinistra (Dc, Psi, Pli, Pri, Psdi), sbloccò l’impasse e durò fino al 1991.

III) Scalfaro teleguida i governi Amato e Ciampi (1992-’94) sotto Tangentopoli.

Nel 1992 l’avvio della XI legislatura (in carica dal 23 aprile 1992 al 14 aprile 1994), per un totale di 722 giorni (si trattò della legislatura più breve, almeno fino a oggi, della storia repubblicana), fu drammatico. L’elezione del nuovo Capo dello Stato, Oscar Luigi Scalfaro (Dc), coincise anche in quel caso con l’inizio della legislatura, ma fu segnato dalla strage mafiosa di Capaci (25 maggio) in cui morirono Giovanni Falcone e gli agenti della sua scorta. Scalfaro, costretto a fare perno su una maggioranza parlamentare ancora composta dagli esponenti dell’allora quadripartito (Dc, Psi, Psdi, Pli, solo il Pri era all’opposizione) uscita dalle urne nonostante il ciclone di Tangentopoli fosse già in pieno svolgimento e le stragi mafiose in piena attività diede due incarichi per formare il governo, entrambi riusciti ma entrambi operanti in situazioni drammatiche. Il primo fu a Giuliano Amato, esponente del Psi che – dopo aver Scalfaro convinto il leader del Psi di allora, Bettino Craxi, a rinunciare a chiedere l’incarico di governo proprio perché il suo nome era già coinvolto nelle inchieste di Mani Pulite – governò dal 1992 al 1993 affrontando sia i problemi di ordine interno (corruzione e stragi) che internazionale (crollo della lira, svalutazione e prelievo forzoso sui conti correnti). Particolare curioso delle consultazioni del 1993: Scalfaro pretese e ottenne che nessuno dei segretari di partito coinvolto in indagini o colpito da avviso di garanzia per Tangentopoli si presentasse allo studio alla Vetrata, falcidiando molto partiti…

Nel 1993, sempre sotto i colpi di Tangentopoli, il governo quadripartito Amato cadde e Scalfaro diede l’incarico di formare un nuovo governo a Carlo Azeglio Ciampi (1993-’94). Governo, quello Ciampi, che costituì due novità: fu il primo governo della storia della Repubblica a essere guidato da un non parlamentare (Ciampi era governatore di BankItalia) e il primo dal 1947 a partecipazione (sia pure per dieci ore) di esponenti post-comunisti (il Pds di Occhetto ne uscì dopo 24 ore perché la Camera negò l’autorizzazione alla richiesta di arresto per Craxi che si teneva proprio quel giorno) ma fu anche il governo che gestì il passaggio a una nuova legge elettorale, il Mattarellum, che varata nel 1993 sancì il definitivo superamento del sistema proporzionale puro che aveva caratterizzato la I Repubblica dal 1946 in poi.

IV) Scalfaro blocca Berlusconi sulla Giustizia: Previti non può essere ministro.

Quando, nel 1994, si tornò a votare e si aprì la XII legislatura, la vittoria a valanga di Forza Italia di Berlusconi scrisse una fine già segnata alla nascita del nuovo governo che nacque il 10 maggio 1994 e durò fino alle sue dimissioni del 22 dicembre 1994. Il I governo Berlusconi nacque con il sostegno di FI, Lega Nord, An, Ccd, Udc, e altri, ma il neo premier portò all’allora presidente Scalfaro, nella lista dei ministri, anche il nome del suo avvocato di fiducia, Cesare Previti, come ministro alla Giustizia (“Con lui mi sento più tranquillo” disse, candidamente, Berlusconi a Scalfaro). Ne seguì un burrascoso colloquio (Scalfaro prese l’abitudine, da allora, di registrare i colloqui al Colle durante le consultazioni) dopo Berlusconi spostò Previti alla Difesa. Un caso esemplare di quando un Capo dello Stato interviene sulla lista dei ministri, ma già Luigi Einaudi dettò letteralmente la lista dei ministri al governo Pella (1953).

V) Napolitano silura Berlusconi: lacrisi del 2011 e la nascita del governo Monti.

Il IV governo Berlusconi, nato all’insediamento della XVI legislatura, il 7 maggio 2008, il 60 esimo governo della storia repubblicana, aveva già battuto tutti i record di durata degli esecutivi più longevi (rimase il secondo più lungo, secondo solo a De Gasperi) quando – dopo la crisi valutaria e finanziaria sui mercati internazionali che coinvolse l’Italia nell’estate del 2011 e la rottura della maggioranza di centrodestra tra Berlusconi e Fini, che gli aveva tolto l’appoggio già alla fine del 2010, il governo cadde, alla Camera, sul voto sul Rendiconto generale dello Stato, mancando la maggioranza assoluta (315 voti). L’allora Capo dello Stato Napolitano prese al volo l’occasione per spingere Berlusconi alle dimissioni che ottenne il 16 novembre 2011. Napolitano fu il vero artefice e ‘creatore’ dell’esperimento del governo Monti, che egli stesso aveva provveduto a nominare senatore a vita, e che governò – sulla base di un accordo tra FI, Pd e partiti minori, con solo la Lega e l’Idv all’opposizione – fino alle elezioni politiche del 2013 con ministri solo ‘tecnici’ non indicati dai vari partiti.

VI) La ‘carica dei 101’. Il fallimento di Bersani, la rielezione di Napolitano e la nascita del governo Letta (2013): una crisi di governo durata ben 44 giorni.

Come molti ricorderanno, la legislatura appena conclusa, la XVII, si aprì nel caos. Si votò il 24 e 25 febbraio 2013, sulla base della legge elettorale detta Porcellum, poi dichiarata ampiamente incostituzionale dalla Consulta per l’abnorme premio di maggioranza che concedeva al primo partito o coalizione senza soglia di accesso, e la coalizione imperniata sul Pd di Bersani (Italia Bene Comune) ebbe la maggioranza dei seggi (340) solo alla Camera ma non al Senato per la difformità dei premi, che lì venivano dati su base regionale. Bersani ricevette, dal presidente Napolitano, il pre-incarico di formare un governo il 15 marzo e diede avvio alle sue consultazioni, ma una settimana dopo, il 22 marzo, dovette gettare la spugna. Napolitano congelò quel pre-incarico senza mai più ‘scongelarlo’, una prassi discutibile dal punto di vista della correttezza istituzionale. Subito dopo, però, le consultazioni al Colle si dovettero fermare per forza perché era scaduto lo stesso mandato di Napolitano e si dovette procedere all’elezione di un nuovo capo dello Stato, ma le bocciature – nel segreto dell’urna – prima della candidatura di Franco Marini e poi di quella di Romano Prodi (passato alla storia come “il complotto dei 101“) portarono alla rielezione di Giorgio Napolitano (Pd), primo capo dello Stato ad essere eletto due volte alla massima carica dell’istituzione repubblicana. Solo il 20 aprile, dunque, Napolitano poté procedere ad aprire nuove consultazioni al Colle per formare un governo e solo dopo essersi assicurato il sostegno di Pd da una parte e FI dall’altra conferì, il 20 aprile, a Enrico Letta (Pd) l’incarico di formare un governo. Il governo Letta giurò nelle mani del Capo dello Stato bis il 24 aprile e nacque il 28 aprile, cioè ben 44 giorni dopo l’insediamento delle nuove Camere. Una crisi che fu molto lunga diede vita a due novità: la rielezione di Napolitano e la formula delle ‘larghe intese’. Formula che proseguì fino al 2015 quando arrivò al governo Matteo Renzi, che ebbe da Napolitano l’incarico di formare un nuovo governo che durò fino a dicembre 2016 quando fu invece a Mattarella, eletto nel 2015, conferire l’incarico a Gentiloni.


NB: Questo articolo è stato pubblicato, in parte, sul sito  di Quotidiano.net il 4 aprile 2018. Qui viene ripubblicato arricchito di approfondimenti e sezioni.

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