#ildiavolovesteItalicum/10. Sistemi elettorali (4d) tra storia, tecnica e modelli. Ecce Italicum!

Dopo aver esaminato, in un primo articolo, il sistema proporzionale puro o semi- puro della Prima Repubblica (1948) e il tentativo di introdurre la legge truffa (1953) e dopo aver analizzato i sistemi elettorali della II Repubblica (Mattarellum, 1993, Porcellum, 2005, e Consultellum, 2014) completiamo l’analisi dei sistemi elettorali italiani con un approfondito esame dell’Italicum (NB. Tutti gli articoli precedenti sono rintracciabili su questo e altri miei blog).

Il 'logo' dell'ItalicumL’Italicum e’ un sistema proporzionale (di base), con premio di maggioranza (55% dei seggi), soglia di sbarramento unica (al 3%), circoscrizioni provinciali, capolista bloccati e, dopo, elezione in base all’ordine delle preferenze, doppio turno tra le prime due liste meglio piazzate se nessuna di esse raggiunge il 40% al primo turno. Sono questi gli elementi portanti dei 4 articoli  dell’Italicum, il sistema elettorale che sta per sostituire, a breve, il Porcellum. L’obiettivo è quello di garantire, attraverso un nuovo sistema elettorale, rappresentatività e governabilità all’Italia. Il ddl è un punto di incontro tra idee, proposte e sensibilità diverse che ha avuto diverse versioni e aggiustamenti in corso d’opera. Infatti, si parla di un Italicum 1.0, quello concordato all’inizio tra Renzi e Berlusconi, e di un Italicum 2.0, quello che, dopo una prima doppia lettura (non in copia conforme, tranne per l’art. 3) tra Camera e Senato, e’ stato discusso e votato dalla Camera dei Deputati a partire dal 28 aprile con approvazione finale entro il 4 maggio. Naturalmente, una volta approvato, l’Italicum diventerà ufficialmente legge dello Stato solo dopo la firma del Capo dello Stato Mattarella e la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Resta da dire, in merito alle particolarità’ generali dell’Italicum, che esso entrerà in vigore solo a partire dal I luglio 2016 (cosi’ e’ scritto nel ddl) e che esso vale solo per regolare l’elezione della Camera dei Deputati in quanto il Senato della Repubblica, in base alla riforma costituzionale in itinere (due le letture gia’ completate, altre due quelle ancora da fare, secondo il ddl Boschi) verrà eletto con elezione di II grado all’interno dei 20 consigli regionali (non è ancora chiaro se in un listino a parte o solo tra i diversi consiglieri più’ votati). Resta inteso che, ove si procedesse a elezioni politiche anticipate e prima del completamento della riforma costituzionale, solo la Camera voterebbe con l’Italicum mentre il Senato voterebbe con il Consultellum (e cioè’ quanto rimane del Porcellum dopo la sentenza della Consulta del 2014) a meno di una ‘leggina’ che imponga anche al Senato il voto con l’Italicum, leggina che sarebbe, tuttavia, di dubbia è discutibile legittimità costituzionale.

Come e quando è nato, politicamente, l’Italicum (2014).
La base dell’Italicum sta, ancora oggi, nell’accordo Renzi-Berlusconi  meglio noto e detto come ‘Patto del Nazareno’. Un accordo, però, modificato più volte, nel corso del tempo e con il passare dei mesi. Prima in un incontro Berlusconi-Renzi del 29 gennaio 2014, poi con un accordo tra i partiti della maggioranza di governo (Pd-Sc-Popolari per l’Italia-Cd-Psi) – accordo a cui Berlusconi ha dato un sostanziale via libera prima il 12 novembre e dopo il 25 novembre 2014 per poi sconfessarlo, definitivamente, solo a inizio del 2015.

Il premier e segretario del Pd Matteo Renzi parla davanti l'Assemblea del Pd

Il premier e segretario del Pd Matteo Renzi parla davanti l’Assemblea del Pd

Uno ‘spagnolo’ modificato. Il nome Italicum arriva direttamente da Renzi, che lo ha definito così nella sua prima presentazione pubblica alla stampa. La base è quella del sistema elettorale spagnolo, ma modificato per adattarlo alle richieste dei partiti italiani, fino quasi a stravolgerlo. Infatti, dalla prima versione, studiata dal professore e politologo, Roberto D’Alimonte, e poi ‘sistemata’ politicamente dal ‘mago dei numeri’ di Forza Italia, Denis Verdini (oggi caduto in disgrazia, agli occhi del Cavaliere, anche e proprio a causa dell’Italicum…) nonche’ dal vicesegretario del Pd, Lorenzo Guerini, i due plenipotenziari di Renzi e Berlusconi quando l’Italicum, a inizio del 2014, prese la sua prima forma, il nuovo sistema elettorale è molto cambiato.

Tanto per dire delle modifiche principali, si è passati dal premio alla coalizione al premio alla lista, dal turno secco al doppio turno, da una triplice soglia di sbarramento per scoraggiare i partiti minori (12% per chi correva con un insieme di liste in coalizione, 8% per una lista singola, 4,5% per una lista dentro una coalizione) a una soglia di sbarramento unica (3%), da una prevalenza di eletti con i listini bloccati, pur se sulla base di liste ‘corte’, riconoscibili, a un mix tra capolista bloccati e, a seguire, eletti con le preferenze. I cambiamenti sono stati dovuti sia alla rottura dell’accordo, che pure appariva di ferro, all’inizio, tra Renzi e Berlusconi nell’ormai celebre ‘patto del Nazareno’. Sia perche’ son ostate accolte, in parte, le richieste della minoranza del Pd, che spingeva per un diverso mix tra capolista bloccati e preferenze, anche se la contrarieta’ alla legge della minoranza e’ rimasta ancora in piedi nella versione: “ribaltiamo la proporzione”, e cioè nella richiesta di un rapporto ‘ribaltato’ (30% liste bloccate e 70% preferenze, richiesta rimasta inevasa). Sia perche’ i partiti ‘minori’ della coalizione di governo (Ncd in testa) hanno chiesto e ottenuto la soglia unica di sbarramento (3%). Diverse, dunque, le modifiche, in corso d’opera, al ddl.

Le tante modifiche apportate all’Italicum da Camera e Senato.

Tante, dunque, le modifiche che sono state discusse, registrate e introdotte nel secondo, e non definitivo, passaggio dell’Italicum, quello al Senato, dove – davanti all’ostruzionismo duro delle opposizioni e di parte della minoranza Pd (a partire dal ‘non voto’, o uscita dall’aula, visto che al Senato l’astensione vale come voto contrario, di 21 senatori Pd) – il governo e la maggioranza ha ‘cangurato’ (cioè superato con un maxi-emendamento, primo firmatario il senatore Pd Stefano Esposito) il testo che poi è confluito nel testo definitivo, votato e passato, di cui è stata relatrice Anna Finocchiaro, presidente della I commissione Affari Costituzionali, e che equivale, nei suoi quattro articoli fondamentali, al testo in discussione alla Camera Qui i lavori, iniziati il 28 aprile, sono andati avanti fino al 3 maggio, con la richiesta è il passaggio, da parte del governo, della questione di fiducia, fino alla sua approvazione finale.

Le infuocate polemiche politiche sull’Italicum: il voto di fiducia.

Non importa, qui, al fine di spiegare come è strutturato l’Italicum, seguire le vicende politiche che hanno causato prima la ‘sostituzione’ (ad rem,si dice in gergo tecnico, e cioè solo per la durata/discussione del provvedimento) di dieci (su 11) esponenti della minoranza Pd. Sostituzione che, sia pure avvenuta in mezzo a mille polemiche, non ha causato alcun cambiamento di forma né di sostanza del ddl. Infatti, la I commissione Affari costituzionali della Camera, presieduta da Francesco Paolo Sisto (FI, il quale e’ stato relatore anche in aula dell’Italicum, nonostante il suo partito si sia ‘dissociato’ dal testo e abbia annunciato voto contrario ad esso, insieme al relatore di maggioranza, Gennaro Migliore, Pd), di fronte alla volontà del governo di approvare l’Italicum nella versione licenziata dal Senato e senza alcuna possibilità di altre modifiche, si è dovuta limitare, la I commissione, a esaminare e bocciare tutti gli emendamenti che pure, da parte di partiti di maggioranza (Sc, Popolari, etc.) come di opposizione erano stati presentati, mentre le opposizioni stesse hanno boicottato i lavori della commissione, rifiutandosi di prenderne parte, dopo le sostituzioni inflitte ai membri della minoranza dem da parte della presidenza del gruppo, rifugiandosi in quello che, classicamente, si chiama ‘Aventino’. E neppure interessa, in questa sede, esaminare le polemiche politiche che hanno portato il governo a chiedere e ottenere – dopo il voto sulle pregiudiziali di costituzionalità’ – il voto di fiducia sulla legge elettorale, voto di fiducia posto su tre dei quattro articoli del ddl (il III era stato approvato in copia conforme, come si è detto), con tre ‘chiame’ e tre votazioni nominali (per la cronaca: I fiducia passata con 352 sì’,207 no, 1 astenuto, 38 esponenti della minoranza dem usciti dall’aula; II fiducia passata con 350 si’, 193 no, 1 astenuto, Idem la minoranza dem; III fidúcia passata con 342 si’, 15 no, 1 astenuto, idem la minoranza dem). Importa solo sapere che, il 3 maggio 2015, l’Italicum e’ passato in via definitiva con il voto finale sul provvedimento da parte della Camera.

L'aula di Montecitorio vista dall'interno

L’aula di Montecitorio vista dall’interno

Come sara’ l’Italicum versione ‘2.0’ (2015).

Il nuovo sistema elettorale sarà proporzionale (ovvero il numero di seggi verrà assegnato in proporzione al numero di voti ricevuti) e non, come erroneamente molti pensano, maggioritario (dove il calcolo dei seggi si fa sui collegi come nel Mattarellum), il calcolo sarà fatto su base nazionale (e non provinciale, come nel sistema elettorale spagnolo), utilizzando la regola “dei più alti resti”. Questa prima norma dovrebbe già favorire, almeno parzialmente, i partiti più piccoli, che con il cd. ‘collegio unico nazionale’ vengono avvantaggiati mentre con quello provinciale sarebbero penalizzati. naturalmente, a favorire il partito vincente c’e’ il premio di maggioranza (40%) da attribuire al I o al II turno (dipende da chi e quando vince al primo turno o al ballottaggio) consistente in 340 seggi.

Soglie di sbarramento. Come detto, si è andati incontro ai partiti più piccoli prevedendo una distribuzione dei seggi su base nazionale, ma, al tempo stesso, per limitare il proliferare di gruppi parlamentari, al riparto dei seggi potranno accedere solo le liste che supereranno la soglia del 3%. Una soglia, assai bassa e abbordabile da parte di molti degli attuali piccoli partiti e gruppi presenti sulla scena nazionale e in Parlamento. Nuova concessione – e altrettanto importante almeno quanto il calcolo dei seggi su base nazionale – chiesta e ottenuta dai ‘piccoli’ partiti (Ncd, ma anche Sc, etc.) della maggioranza che potranno così ottenere una cospicua loro rappresentanza. La critica principale a questa clausola è che, dato che ‘tutte’ le forze che siederanno all’opposizione non godranno del premio di maggioranza (premio che consiste in un blocco di 340 seggi e che va solo alla lista o partito arrivato primo, al I turrno o al II turno) e dovranno dividersi i 277 seggi restanti. Tali seggi saranno, pero’, solo 290, in base alla sottrazione da 630 seggi attuali ai 340 del premio di maggioranza, cui vanno sottratti anche altri 13 seggi: il seggio unico della Valle d’Aosta e i 12 seggi delle varie circoscrizioni Estero. Ne consegue che saranno, paradossalmente, più penalizzate le ‘forze maggiori’ della futura opposizione a fronte del rafforzamento delle forze ‘minori’ con un effetto di (prevedibile) frazionamento delle opposizioni più grandi. È poi prevista una soglia per le minoranze linguistiche nelle regioni (Trentino Alto-Adige) che le prevedono per legge: lo sbarramento è del 20% dei voti validi nella circoscrizione dove ogni lista si presenta. È invece saltata, nella seconda lettura del Senato, l’accordo per la norma ‘salva Lega’: prevedeva che i partiti che avessero ottenuto almeno il 9% in almeno tre regioni avessero comunque diritto a prendere seggi.

Circoscrizioni più piccole. Invece delle 27 circoscrizioni attuali previste dal precedente sistema elettorale, il cd. Porcellum (o Calderolum), si passa a circoscrizioni di dimensione minore. Saranno 100 collegi (in media di circa 600 mila abitanti ciascuno) e in ognuno verranno presentate mini-liste di circa 6/7 candidati.

Scheda elettorale. Sulla scheda elettorale, ogni elettore troverà, a fianco del simbolo di ciascun partito o lista, il nome del capolista bloccato di ognuno di essi e uno spazio dove potrà scrivere da un minimo di due (alternanza di genere) a un massimo di preferenze.

Liste bloccate e preferenze. Nella prima stesura dell’Italicum, le liste erano bloccate, ovvero i candidati venivano eletti nell’ordine con cui erano in lista (e cioè: se un partito aveva diritto a tre seggi, venivano eletti i primi tre della lista). Il sistema delle liste bloccate è però stato bocciato dalla Corte Costituzionale con la sentenza con cui ha bocciato, il 3 dicembre 2014, l’abnorme premio di maggioranza (in quanto privo di soglia di accesso) del Porcellum. Ha ritagliato, peraltro, la Consulta, con la sua ormai famosa sentenza, un sistema elettorale, in teoria immediatamente funzionante e operativo nel caso (di scuola) che l’Italicum non passasse e, dovendo ricorrere a elezioni anticipate, si dovesse avere comunque un sistema elettorale funzionante. Si tratta del cd. Consultellum, e cioè di un Porcellum deprivato del premio di maggioranza, con una o più preferenze, ma che mantiene lo stesso, complesso, sistema di soglie di sbarramento vigenti nel Porcellum. Nell’accordo finale, e così approvato dal Senato in II lettura, dell’Italicum, è invece previsto che solo i capilista siano bloccati (risultando come i primi ad essere eletti), mentre dal secondo eletto in poi scattano le preferenze (ma ogni elettore ne può esprimere solo due). Questo sistema avrà come conseguenza che i partiti più piccoli, che difficilmente riescono ad eleggere più di un parlamentare in una circoscrizione, vedranno eletti soli i capilista cd. ‘bloccati’, mentre i partiti più grandi, specialmente il primo, grazie al premio, avranno anche una quota di parlamentari scelti con le preferenze.
Peraltro, è rimasta in piedi, invece, la possibilità di presentare candidature multiple. I capolista potranno essere, cioè, inseriti nelle liste di ogni partito in più di un collegio elettorale, come già succedeva nel Porcellum, ma fino a un massimo di dieci. Nella prima bozza questa possibilità era esclusa. La traduzione pratica del combinato disposto delle liste bloccate e delle multi-candidature è che i partiti tenderanno a presentare, specie quelli più piccoli, lo stesso candidato (in genere, il leader o segretario di partito) in più di un collegio (fino al massimo di 10), garantendo così l’elezione del capolista, che potrà optare per il collegio che riterrà più opportuno, vanificando però nel contempo la scelta dell’elettore di individuare altri eletti con le preferenze e favorendo questo o quel candidato a seconda del collegio optato.

L’eccezione del Trentino-Alto Adige e della Valle d’Aosta. La legge prevede che la regione Val d’Aosta e le province di Trento e Bolzano siano escluse dal sistema proporzionale. Qui si voterà in nove collegi uninominali (8 per il T.A.A. e 1 per la Val d’Aosta), come già avveniva, peraltro, con i precedenti sistemi elettorali (Mattarellum e Porcellum) in base alla specificità di tali regioni e al principio costituzionale di tutela delle minoranze linguistiche. Se alla regione Trentino-Alto Adige sono assegnati più di 8 seggi, questi, inoltre, verranno assegnati con il sistema proporzionale mentre la Valle d’Aosta è costituita in collegio unico uninominale.

Premio di maggioranza e doppio turno. Sono due i metodi ideati per garantire la governabilità all’interno dell’Italicum. Se la lista più votata dovesse ottenere almeno il 40% dei voti (soglia alzata dall’iniziale 35% al 37% e poi portata all’attuale 40%), otterrà un premio di maggioranza. Il premio assegnerà alla lista più votata 340 seggi su 617 (sono esclusi, come detto, dal calcolo il seggio della Valle d’Aosta e i 12 deputati eletti all’estero): si tratta, cioè, di un premio di maggioranza che trasforma il 40% del I turno o la vittoria in un eventuale ballottaggio nel 55% dei seggi. Se, invece, nessun partito o coalizione arrivasse al 40% scatterebbe un secondo turno (a distanza di due domeniche dal primo, 15 giorni) elettorale per assegnare ugualmente un premio di maggioranza del 40%. Accederebbero al secondo turno le due liste più votate al primo turno, dove la lista o il partito vincente otterrebbe un premio di maggioranza tale da arrivare al 55% dei seggi (340 deputati, appunto, contro i 290, in realtà 277, alle opposizioni).

Fra il primo e il secondo turno non sono possibili apparentamenti, a differenza del modello elettorale per i sindaci e per le regioni, possibilità che era invece prevista nella versione iniziale del ddl e che, a sua volta, ha dato adito a diverse polemiche. Infatti, la non più prevista possibilità di apparentamento tra il I e il II turno, impedisce a un partito che è meno forte di un altro ma che ha uguale, se non maggiore, capacità aggregativa ‘coalizionale’ (tanto per fare dei nomi: il centrodestra nei confronti del Pd…), di non poter sfruttare tale possibilità ma di dover correre da solo o, comunque, di dovers limitare a un ‘appello’ agli elettori delle altre forze di schieramento coalizionabili senza vincoli né vantaggi, per le forze minori cui si appella, di ottenerne guadagno.

Erasmus e Italiani all’Estero. E’ ammessa, per la prima volta nella storia elettorale italiana, la possibilità per gli studenti residenti all’estero da almeno tre mesi per motivi di lavoro o di studio (il cd. Erasmus) o di cure mediche, di votare per corrispondenza. Restano ferme le stesse modalità di voto previste dal Porcellum, e da esso introdotti per la prima volta nel 2005, di voto (diretto e per corrispondenza) per gli italiani all’Estero, cui sono riservati 12 seggi, scomputati dal conto generale dei seggi da attribuire alle varie forze politiche, nelle cinque attuali circoscrizioni Estero in cui è stato diviso il ‘resto del Mondo’.

Il ministro alle Riforme Maria Elena Boschi (Pd).

Il ministro alle Riforme Maria Elena Boschi (Pd).

Le polemiche sulle quote rosa. Il tema delle cd. ‘quote rosa’ è stato a lungo dibattuto. Nell’ultima formulazione dell’Italicum, nessuno dei due sessi potrà essere rappresentato in misura superiore al 50% (con arrotondamento all’unità inferiore) e nella successione interna alle liste nessun genere potrà essere presente per più di due volte consecutive. Inoltre, ciascuno dei due sessi può essere rappresentato al massimo in una percentuale del 60% dei capilista (l’altro sesso, dunque, non può avere meno del 40%) e, se l’elettore esprimerà due preferenze, esse dovranno essere relative a due candidati di sesso diverso, pena la nullità della seconda preferenza (la cd. ‘alternanza di genere’). Nessuna di queste ipotesi, però, garantisce che a essere elette sarà un numero consistente di donne: tutto dipenderà da come saranno definite le liste da parte dei vari partiti e dalla quantità di preferenze che le donne presenti nelle diverse liste otterranno grazie a… loro stesse. In sostanza, le donne dovranno, ancora una volta, ‘fare da sé’…

Entrata in vigore. Una volta e se definitivamente approvato, l’Italicum entrerà in vigore solo l’1 luglio 2016. Si tratta, in questo caso, di una norma singolare e di cui non esistono precedenti nella storia delle leggi elettorali italiane (leggi normalmente attuabili e in vigore dalla data della loro approvazione o, meglio, dopo la obbligatoria firma del Capo dello Stato e della sua pubblicazione in Gazzetta ufficiale), ma che ha una sua, sia pure ‘originale’, ratio nella contestuale riforma del Senato e del Titolo V Costituzione. Della riforma istituzionale, a sua volta in corso di discussione da parte delle Camere, finora ne sono state licenziate due letture, ma ne servono quattro in tutto (le ultime due in copia conforme, cioè perfettamente identiche), perché essa entri in vigore, oltre all’eventualità del referendum costituzionale confermativo, come prescrive la Costituzione. Dato che, tuttavia, il Senato, nell’ipotesi di riforma costituzionale, vedrà la sua trasformazione in Senato non più elettivo di primo grado (elezione diretta popolare a suffragio universale) ma di II grado (elezione indiretta, nello schema della riforma da parte dei consigli regionali, non è ancora chiaro se sulla base di listini precostituiti da parte di questi o con possibilità di opzione da parte degli elettori che, quando votano per i consigli regionali, si troverebbero di fronte la possibilità di indicare una preferenza per il consigliere che, eletto direttamente in consiglio, diventerebbe anche senatore), l’Italicum, nella previsione del legislatore e della maggioranza, dovrà ‘aspettare’ il completamento della riforma istituzionale per poter dare luogo alla sola elezione della Camera dei Deputati. Resta inteso, in ogni caso, e per tacita acquiescenza del governo, che, ove l’Italicum venisse approvato, ma la riforma del Senato non fosse stata completata e si addivenisse comunque alla necessità di svolgere elezioni politiche generali (elezioni che sarebbero anticipate, ovviamente, dato che la scadenza naturale della legislatura è fissata, in ogni caso, al febbraio del… 2018), l’elettore si troverebbe a votare con due sistemi del tutto diversi. L’Italicum per la Camera e il Consultellum per il Senato. Ancora a meno che – ma qui siamo davvero alle ‘ipotesi di scuola’ – con una ‘leggina’, che dovrebbe comunque essere votata dalle Camere, il governo non decida e scelga di chiedere di ‘estendere’ l’Italicum anche al Senato. Fatto che, peraltro, comporterebbe altri, infiniti, problemi e discussioni, ma di rilievo e attinenza tutte ‘politiche’ qui non esaminabili.

NB. Questo articolo e’ stato pubblicato sul sito dell Fondazione Europa Popolare (http://ww.eupop.it) e sul blog ‘I giardinetti di Montecitorio’ che tengo per il Quotidiano nazionale (http://www.quotidiano.net).